INFORMACJE

Rynek Lotniczy

Linie Lotnicze

Porty Lotnicze

Samoloty

Drony

Dostawcy Usług

Prawo

Turystyka

BRANŻA

Nawigacja powietrzna

Innowacje & Technologie

Personalne

Rozmowy PRTL.pl

Komentarz tygodnia

Aviation Breakfast

Polski Klub Lotniczy

Przegląd prasy

INNE

Księgarnia

Szkolenia i konferencje

Studenckie koła i org. lotnicze

Znajdź pracę

Katalog firm

Przydatne linki

REKLAMA





Sonda

Jakie jest najlepsze rozwiązanie problemu ograniczonej przepustowości lotniska Chopina?

rozbudowa istniejącej sieci lotnisk

budowa nowego CPL

rozbudowa Modlina

duopol Modlin-Chopin

Partnerzy portalu



Language selection


English Deutsch French Russian

Publikacje


Nadużycie wykorzystania obowiązku użyteczności publicznej w portach lotniczych Sardynii

Jakub Kociubiński, 2018-07-11
     

Kwestia obowiązku użyteczności publicznej była wielokrotnie poruszana na łamach Polskiego Rynku Transportu Lotniczego najczęściej w kontekście publicznego finansowania połączeń lotniczych choć ostatnio także w związku z działalnością samych portów lotniczych. Z przedstawionych wcześniej rozważań wyłania się system, który daje państwom członkowskim chcącym skorzystać z preferencyjnych przepisów dotyczących finansowania bardzo duża swobodę zarówno w wskazywaniu celu jak i konstruowaniu samego mechanizmu finansowania. Dlatego sytuacja, gdzie Komisja Europejska dopatrzyła się nadużycia wykorzystania obowiązku użyteczności publicznej, jak miało to miejsce w przypadku wsparcia dla portów lotniczych w Sardynii (sprawa SA.33983), jest nietypowa i zasługuje przez to na uwagę.

 

Władze regionalne Sardynii wskazały, że wprowadziły kwestionowany środek – ustawę regionalną - w celu wzmocnienia transportu lotniczego na wyspie poprzez zwiększenie liczby połączeń lotniczych, co w efekcie miałoby służyć realizacji szerszego celu w postaci wzmocnienia lokalnej gospodarki poprzez zwiększenie strumienia turystów, zwłaszcza poza sezonem (Legge Regionale 13 aprile 2010, n.10 — Misure per lo sviluppo del trasporto aereo).

 

W ramach tych ogólnie zakreślonych celów, akt wskazywał trzy cele szczegółowe i narzędzia do ich realizacji: Szczegółowy cel numer jeden obejmujący wzrost ruchu lotniczego miał być realizowany przede wszystkim poprzez działania zmierzające do zmniejszenia dysproporcji pomiędzy ruchem lotniczym w sezonie turystycznym a tym poza okresem wakacyjnym. W ramach tych działań porty lotnicze zostały zobowiązane do stworzenia „planu”, który obejmować miał kluczowe trasy i pożądany poziom oferowania na tych trasach (częstotliwości, ilości miejsc etc.). Zakontraktowani przewoźnicy mieli otrzymywać od portów kompensacje w sytuacji wypełnienia określonych parametrów oferowania i płacić kary w sytuacji nieosiągnięcia celów. W ramach drugiego ze szczegółowych celów porty lotnicze miały uwzględnić we wspominanym „planie” zestaw działań marketingowych w ramach promocji tras, wcześniej uznanych za kluczowe.

 

Operatorzy portów lotniczych zobowiązani zostali do zawarcia umów marketingowych z przedsiębiorstwami lotniczymi, aby promować Sardynię jako ośrodek turystyczny. W planach działalności musiały wiec zostać określone konkretne strategie marketingowe i reklamowe mające na celu zwiększenie liczby podróżnych i promowanie obszaru ciążenia portu lotniczego. Natomiast trzeci z celów obejmować miał dalszą działalność promocyjną powierzoną przez operatorów portów lotniczych w imieniu władz regionalnych będącym stronami trzecimi usługodawcom innym niż przedsiębiorstwa lotnicze.

 

Adresatami środka zostali więc operatory portów lotniczych – Olbia, Alghero, Oristano i Calgiari - i to oni w założeniu mieli dysponować dostępnymi aktywami i przeznaczać je na realizację poszczególnych celów szczegółowych. Można zatem powiedzieć, że operatorzy portów zostali postawieni w roli władz publicznych, bo nie otrzymali funduszy na pokrycie kosztów bieżącej działalności, tylko de facto zostali zobowiązani do zarzadzania środkami publicznymi i decydowania o ich przeznaczeniu w ramach ogólnie zakreślonych celów – celów typowych dla władz publicznych, nie zaś właściwych dla portu jako przedsiębiorstwa. Kwestionowana regulacja przewidywała wprawdzie, że to władze publiczne będą ostatecznie zatwierdzać wspomniane plany, ale polegać to miało na prostym „tak lub nie”, podczas gdy to operatorzy portów opracowywać mieli wszystkie szczegóły dotyczące podejmowanych działań.

 

Rekompensatę wypłacaną operatorom portów lotniczych – do późniejszego przeznaczenia dla linii lub innych przedsiębiorstw - oblicza się na podstawie szacowanych kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa lotnicze w celu obsługi połączeń na strategicznych trasach krajowych i międzynarodowych, a także na podstawie osiągnięcia założonych celów dotyczących liczby pasażerów obsługiwanych w ciągu roku. Po określeniu celu dotyczącego liczby pasażerów operatorzy portów lotniczych wybierają przedsiębiorstwa lotnicze niezbędne do świadczenia przedmiotowych usług. Wybrani przewoźnicy otrzymują rekompensaty na pokrycie różnicy między wysokością kosztów operacyjnych, a wysokością rzeczywistych lub domniemanych przychodów ze sprzedaży biletów pasażerskich.

 

Budżet całości miał wynieść ok. 76 mln EUR ale faktycznie wypłacono jedynie 68 mln EUR (szczegóły dotyczące poszczególnych transferów finansowych nie są jawne). W ramach realizacji wspomnianego planu publiczne środki zostały wypłacone za pośrednictwem portów następujących przewoźnikom i przedsiębiorstwom uczestniczącym w działaniach marketingowych: Ryanair, AMS, Meridiana Fly, Air Italy, Air Berlin, easy Jet, Norwegian, Jet2.com, NIKI, Vueling, Air Baltic, Volotea, Tourparade, Alitalia, Wizzair, Germanwings.

 

W ocenie władz włoskich cała ustawa regionalna i tym samym wszystkie fundusze wypłacane na jej podstawie powinny być uznane za element realizacji zadań znajdujących się w „ogólnym interesie gospodarczym” i tym samym być dopuszczonym na podstawie przepisu art. 106 ust. 2 TFUE. Tytułem przypomnienia, jest to podstawa prawna dla obowiązku użyteczności publicznej i pozwala wyłączyć beneficjenta spod obowiązywania innych reguł prawa unijnego, np. pomocy publicznej i konkurencji tak długo jak otrzymywane środki umożliwiają mu wykonywanie powierzonych zadań użyteczności publicznej na ekonomicznie akceptowalnych warunkach. Jest więc swego rodzaju tarczą chroniąca przedsiębiorstwo i umożliwiającą mu wykonywanie powierzonych przez władzę zadań. Co do zasady bowiem zarówno operacje portów lotniczych jak i oferowanie przewozów lotniczym mogą być uznane za realizację obowiązku użyteczności publicznej.

 

W obliczu przedstawionej konstrukcji ustawy regionalnej taka interpretacja jest jednak nie do obrony: Po pierwsze port lotniczy może być wprawdzie przedsiębiorstwem zobowiązanym do świadczenia usług publicznych, ale kwalifikują się wyłącznie najmniejsze obiekty. Porty Sardynii generalnie obsługiwały rocznie większy ruch lotniczy (chociaż statystykę zawyżała „górka” wakacyjna typowa dla wszystkich destynacji turystycznych). Po drugie rekompensata przyznawana musi być wówczas na pokrycie kosztów bieżącej działalności. W tym wypadku port nie zatrzymywał środków na pokrycie kosztów operacyjnych, tylko płacił albo za kampanie reklamowe dla regionu albo subsydiował połączenia lotnicze.

 

Wytyczne z 2014 r. dotyczące pomocy dla portów i przedsiębiorstw lotniczych (Dz. Urz. UE z 2014 r., C 99/3), które doprecyzowały kwestie obowiązku użyteczności publicznej w działalności portów lotniczych weszły w życie już po uchwaleniu ustawy regionalnej, dlatego nie mogły objąć całości środków przyznawanych portom. Początkowe transfery były badane pod kątem zgodności z poprzednimi wytycznymi z 2005 r. (Dz. Urz. UE z 2005 r., C 312/1). Natomiast w każdej sytuacji rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych musi być przeznaczana na pokrycie kosztów dostarczania danej usługi, także zmiana przepisów jest bez znaczenia, jeśli chodzi o ocenę sytuacji, gdy port przeznaczał otrzymane środki na marketing i finansowanie połączeń.

 

W przypadku połączeń lotniczych, które oczywiście co do zasady też mogą być objęte obowiązkiem użyteczności publicznej to sposób organizacji i finansowania jest dosyć dokładnie regulowany w rozporządzeniu 1008/2008 w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów na terenie Wspólnoty (Dz. Urz. EU z 2008 r., L 293/3) i co należy dodać obowiązuje ono znacznie wcześniej zanim władze włoskie zdecydowały się uchwalić kwestionowaną ustawę regionalną, dlatego nie można mówić, że zostały „zaskoczone” nowymi przepisami. W przypadku wszystkich usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym koniecznym warunkiem jest, że musza być „powierzone” przez państwo. Tutaj podmiotem faktycznie dokonującym powierzenia jest port lotniczy. Choć można argumentować, że środki finansowe pochodzą z budżetu, to sama decyzja kto ma wykonywać dane połączenie lotnicze, jakie mają być jego parametry, zapada na poziomie operatora portu lotniczego. W tym wypadku nie do obrony jest argument, że port działa tu w imieniu państwa i jego działania dają się przypisać strukturom państwowym, ponieważ posiada on dyskrecjonalną kompetencję w ramach wyboru przewoźnika. Tymczasem powierzenie musi być aktem zarezerwowanym dla struktur państwowych. Już sama ta okoliczność przesądza, że wsparcie udzielone za pośrednictwem portu nigdy nie będzie rekompensatą z tytułu świadczenia usługi publicznej, ale w opisywanym przypadku dodatkowo można wskazać, że badana ustawa regionalna ignorowała też pozostałe elementy wymagane prze rozporządzenie 1008/2008 – sposób obliczania rekompensaty; procedurę wyboru operatora. Ciężko znaleźć jakieś sensowne wytłumaczenie dla takiego stanu rzeczy. Przepisy regulujące PSO obowiązywały od kilku lat, były dosyć jasne i przejrzyste, dlatego trudno wskazać jakiś powód, dlaczego stworzono system, który na pierwszy rzut oka był z nimi niezgodny.

 

Uznanie, że środki przeznaczane dla operatorów portów i pośrednio dla przewoźników nie mogą skorzystać z ochrony jaką daje uznanie ich za rekompensatę z tytułu świadczenia usługi publicznej nie przesądza, że nie mogą być przyznawane. W takiej sytuacji automatycznie uznawane są za pomoc publiczną zatem następnym etapem jest ocena czy naruszone zostały reguły przyznawania pomocy publicznej.

 

Skoro badana ustawa regionalna nigdy nie została pomyślana jako środek będący pomocą publiczną (tylko nieudolnie skonstruowanym systemem rekompensat z tytułu świadczenia usługi publicznej) było dosyć oczywiste, że nie spełniała wszystkich wymaganych przesłanek dopuszczalności pomocy. Przyznały to z resztą wprost władze włoskie, które jednak równocześnie wnioskowały, żeby Komisja Europejska nie badała przedmiotowej ustawy pod kątem wypełnienia przesłanek w ówcześnie obowiązujących Wytycznych z 2005 r., tylko skorzystała z możliwości oceny środka bezpośrednio na podstawie traktatowego przepisu art. 107 ust. 3 lit. c TFUE. Jest to możliwość, która istnieje też pod rządami obecnych wytycznych i stanowi pewnego rodzaju furtkę umożliwiająca Komisji uznanie właściwie każdego środka pomocowego za dopuszczalny mimo niespełnienia przez niego przesłanek takiej dopuszczalności wynikających z wytycznych. Mogą pojawić się bowiem sytuacje zupełnie wyjątkowe, wymagające indywidualnego podejścia, stąd ta możliwość a wspomniany przepis daje w praktyce Komisji Europejskiej zupełną swobodę decyzyjną.

 

W opisywanym przypadku ciężko doszukać się jakiejś wyjątkowej okoliczności uzasadniającej specjalne traktowanie badanej ustawy regionalnej. Można natomiast wskazać, że istniejące przepisy były wcześniej znane władzom włoskim zatem nic nie stało na przeszkodzie skonstruować krajowych rozwiązań zgodnie z tymi przepisami. Wydawać się wiec może, że to dosyć jednoznacznie przesądza o konieczności zastosowania ogólnych zasad. Komisja Europejska zastosowała jednak dosyć zastanawiającą interpretację (pkt 415-420 decyzji). Wskazała bowiem, zupełnie słusznie, że kwestionowana ustawa regionalna nie spełnia ogólnych przesłanek zgodności z Rynkiem Wewnętrznym (czyli inaczej mówiąc dopuszczalności), ale potem stwierdziła, że dlatego nie można zastosować do niej wspominanego specjalnego podejścia. Wydaje się to nielogicznym i błędnym podejściem. Możliwość oceny środka bezpośrednio na podstawie przepisu traktatowego stosowana jest właśnie wtedy, kiedy niespełnione są „zwykłe” przesłanki, ale zachodzą jakieś dodatkowe, nieprzewidziane wcześniej okoliczności sprawiające, że owe „zwykłe” przesłanki należy w tym wypadku pominąć. Niespełnienie standardowych przesłanek jest więc warunkiem możliwości skorzystania bezpośrednio z art. 107 ust. 3 lit. c TFUE, nie zaś kryterium zamykającym dostęp do tej opcji. Można zatem powiedzieć, że ostatecznie Komisja doszła do właściwego wniosku po przeprowadzenia błędnego wywodu.

 

Zastosowanie wspominanych „zwykłych” zasad doprowadziło do oczywistej konkluzji, że program ustanowiony przez Włochy na podstawie ustawy regionalnej na rzecz Ryanair/AMS, easyJet, Air Berlin, Meridiana, Alitalia, Air Italy, Volotea, Wizzair, Norwegian, JET2.COM, Niki, Tourparade, Germanwings, Air Baltic i Vueling stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu w zakresie, w jakim dotyczy działalności tych przedsiębiorstw lotniczych w porcie lotniczym Cagliari-Elmas i Olbia. Natomiast równocześnie nie stanowi pomocy państwa dla wyżej wymienionych portów. Zatem występuje tu sytuacja, gdzie operator portu, który był bezpośrednim adresatem środka nie był beneficjentem, a faktycznymi beneficjentami były przedsiębiorstwa, do których środek bezpośrednio adresowany nie był. W efekcie dotychczas przyznane środki muszą być zwrócone.

 

Sprawa jest chyba jedyną w transporcie lotniczym, gdzie wskazano nadużycie wykorzystania obowiązku użyteczności publicznej. Takie sprawy są w ogóle bardzo rzadkie, niezależnie od sektora. Przewoźnicy, którzy zostali zobowiązani do zwrotu otrzymanego wsparcia zaskarżyli powyższą decyzję (sprawy T-607/17, T-833/17, T-716/17, T-8/18) i odwołania są w toku. Czas zatem pokaże, czy dosyć oczywisty błąd Komisji, który jednak nie zmienił zasadniczej (i równie oczywistej) konkluzji sprawy będzie miał znaczenie podczas badania przez Sąd Unii Europejskiej.

 

 

dr hab. Jakub Kociubiński

Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii

Uniwersytet Wrocławski

 

 

 

Tagi:

Lotnisko | Finanse | Porty lotnicze


powrót


Aby otrzymać dostęp do komentowania artykułów musisz się zalogować.

LOGIN

HASŁO




Jeżeli nie masz jeszcze konta, załóż je teraz

Rejestracja


Komentarze do tego artykułu:

REKLAMA


REKLAMA



Informacje EKES



REKLAMA


Giełda transportowa
Clicktrans.pl







Home | O nas | Polityka prywatności | Korzystanie z serwisu | Reklama w portalu | Kontakt | Mapa strony