INFORMACJE

Rynek Lotniczy

Linie Lotnicze

Porty Lotnicze

Samoloty

Drony

Dostawcy Usług

Prawo

Turystyka

BRANŻA

Nawigacja powietrzna

Innowacje & Technologie

Personalne

Rozmowy PRTL.pl

Komentarz tygodnia

Aviation Breakfast

Polski Klub Lotniczy

Przegląd prasy

INNE

Księgarnia

Szkolenia i konferencje

Studenckie koła i org. lotnicze

Znajdź pracę

Katalog firm

Przydatne linki

REKLAMA





Partnerzy portalu



Language selection


English Deutsch French Russian

Publikacje


Wpływ wymogów Altmark na obowiązek użyteczności publicznej w transporcie lotniczym

Jakub Kociubiński, 2018-05-29
     

W jednym z wcześniejszych felietonów poruszana była kwestia obowiązku użyteczności publicznej (PSO – Public Service Obligation) i główna konkluzja dotycząc ram prawnych w jakich ów obowiązek funkcjonuje była taka, że zasadniczą cechą systemu jest jego elastyczność dająca władzom publicznym praktycznie pełną swobodę w ustalaniu warunków PSO na swoim terytorium – rozkładu, taryf, częstotliwość etc. Na potwierdzenie tej tezy wystarczy przytoczyć fakt, że jak dotąd decyzja państwa członkowskiego dotycząca nałożenia tytułowego obowiązku nie została zakwestionowana. 

 

W ostatnich latach dał się zaobserwować wzrost spraw, w których Komisja Europejska (KE) przyglądała się, czy PSO nałożone przez państwa członkowskie nie narusza obowiązujących reguł (SA.49331 - SGEI compensation for Bornholm Airport; SA.43964 -SGEI compensation to Kalmar Öland Airport). Wszystkie postepowania zakończyły się uznaniem, że istniejące przepisy nie zostały naruszone. Tym niemniej były to pierwsze przypadki, gdzie w ogóle tego typu badanie zostało dokonane i przez to może posłużyć jako ilustracja przesłanek branych pod uwagę przez KE i podstawa do analizy co się stanie, jeśli zaproponowany mechanizm PSO nie spotka się z akceptacją Komisji.

 

Mówiąc o przesłankach dopuszczalności PSO, zostały one dosyć ogólnikowo sformułowane w rozporządzeniu 1008/2008 w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty (Dz. Urz. UE 2008, L 293/3). Jak zostało wspomniane, akt był przedmiotem analizy we wcześniejszych felietonach, dlatego nie ma sensu ponowne opisywanie zawartych w nim przesłanek, natomiast w kontekście tytułowego zagadnienia należy wskazać, że rozporządzenie jako swoją podstawę w art. 106 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Jest to bardzo nietypowy przepis. Pozwala na wyłączenie przedsiębiorstwa zobowiązanego do świadczenia danych usług spod jakichkolwiek reguł prawa UE – zwłaszcza prawa pomocy publicznej i reguł konkurencji.

 

Ogólne zasady stosowania wspomnianego przepisu zostały doprecyzowane w orzeczeniu w sprawie Altmark (C-280/00). Sprawa nie dotyczyła transporty lotniczego, tylko podmiejskiego wykonywanego przez przedsiębiorstwa autobusowe, ale w jej rozstrzygnięciu Trybunał Sprawiedliwości UE sformułował przesłanki stosowane we wszystkich obszarach, gdzie występuje PSO. Dodatkowo wspomniane przesłanki stały się podstawą, zostały w znacznej mierze skodyfikowane, w pakietach regulacyjnych tzw. Pakietach Altmark I i II (nazywane czasami od nazwisk komisarzy ds. konkurencji, którzy je przygotowali pakietami Monti-Kroes i Almunia). Reguły zawarte w owych pakietach nie znajdują zastosowania do transportu lotniczego, choć samo orzeczenie Altmark pozostaje istotne. Zatem oceniając dopuszczalność PSO w lotnictwie bierze się pod uwagę przesłanki sformułowane w rozporządzeniu 1008/2008 interpretowane zgodnie z linią wykładni z orzeczenia w sprawie Altmark. Można więc powiedzieć, że fakt, iż Pakiety Altmark wyłączają transport lotniczy spod ich zakresu jest kwestią czysto semantyczną, bo i tak sięga się po oryginalne orzeczenie, którego linie wykładni pakiety powielają.

 

Pierwszym z warunków, który wymienił Trybunał w orzeczeniu w sprawie Altmark jest konieczność jasnego określenia zobowiązania do świadczenia usługi użyteczności publicznej. Zobowiązanie takie wynikać musi z (aktu) prawa państwa członkowskiego i musi zostać „powierzone”. Nie ma przy tym znaczenia czy powierzenie odbyło się na wniosek danego przedsiębiorstwa, czy też nie. Oczywiście sam fakt, że istnieje wynikający z prawa wewnętrznego wymóg uzyskania autoryzacji (koncesji, licencji, zezwolenia etc.) do świadczenia danej usługi nie oznacza automatycznie, że ma ona charakter użyteczności publicznej. Definicja dokonana przez państwo musi być wystarczająco precyzyjna, żeby można było stwierdzić, że dana działalność zostanie objęta szczególnym reżimem prawnym w wyniku powierzenia zobowiązania do jej wykonywania.

 

Dodatkowo, doprecyzował Trybunał w orzeczeniu w sprawie Enrisorse, to czy dana usługa realizuje ogólny interes gospodarczy nie może być dorozumiane w oparciu o jej charakterystykę. Misja świadczenia usług użyteczności publicznej musi mieć charakter „zewnętrzny” wobec zobowiązanego przedsiębiorstwa w tym sensie, że nie może leżeć bezpośrednio w jego interesie. Sama istota zobowiązania do świadczenia usługi w ogólnym interesie gospodarczym, co stwierdził Sąd UE  w orzeczeniu w sprawie Danske Busvognmænd, oznacza, że obciążenia nałożone z jego tytułu przekraczają zwykłe obowiązki wynikające z regulujących rynek przepisów czy porozumień zbiorowych. Innymi słowy, obsługa danych połączeń musi być biznesowo nieakceptowalna dla przewoźnika w sytuacji braku interwencji państwa.

 

Ponadto w pochodzącym z 2011 r. komunikacie w sprawie stosowania reguł Unii Europejskiej w dziedzinie pomocy państwa w odniesieniu do rekompensaty z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym Komisja wskazała, że nie jest właściwe wiązanie opisywanych zobowiązań z usługami, które świadczone są odpowiednim (pożądanym) poziomie przy wykorzystaniu nieskorygowanego mechanizmu rynkowego. W tym kontekście wskazuje się, że użyte sformułowanie intepretuje się jako zwrócenie uwagi na sytuację, że dana usługa może czasowo być dostępna bez nałożenia PSO, ale same siły rynkowe nie gwarantują jej ciągłej dostępności. Choć przywołany komunikat nie dotyczy bezpośrednio transportu lotniczego (jest częścią Pakietu Altmark) powyższa linia wykładni bazująca na orzecznictwie Trybunału pasuje do opisywanej branży. Wielokrotnie wskazywano, że PSO było nakładane na trasy, gdzie istnieje duży popyt wskazując jako przykład połączenia lotnicze między wyspami kanaryjskimi. Tymczasem można argumentować, że ów doży popyt ulega sezonowym fluktuacjom, bo generowany jest głównie przez ruch turystyczny. Dlatego o ile w sezonie nie powinno być problemów z przewoźnikami chcącymi operować na danych trasach o tyle same siły rynkowe nie są w stanie zagwarantować, że oferowanie zostanie utrzymane poza sezonem. Ta niepewność, która jest trudna do zwymiarowania, uznawana jest za wystarczającą przesłankę do nałożenia PSO, gdyż przedmiotowa usługa, ze względu na jej charakter musi mieć zagwarantowaną ciągłość świadczenia.

 

Drugim z wymogów, których wypełnienie konieczne jest do wyłączenia danego środka spod reżimu pomocy publicznej, jest określenie wysokości rekompensaty w sposób przejrzysty w oparciu o obiektywne parametry. Operacja ta dokonana musi być przed wyborem konkretnego przewoźnika do obsługi danej trasy w formule PSO. Oczywiście nie oznacza to, że z góry ustalona musi być sama wysokość rekompensaty, ale jedynie parametry na podstawie, których zostanie ona później ustalona. Warunek ten nie zostanie wypełniony, jeśli władze publiczne nie poinformują, co dokładnie obejmuje dana usługa użyteczności publicznej, jakie koszty towarzyszą jej świadczeniu i na jakiej podstawie wysokość rekompensaty została wyliczona.

 

Państwowy regulator, określając wysokość rekompensaty z tytułu świadczenia usługi publicznej, nie może dopuścić, żeby przekroczyła ona poziom niezbędny do pokrycia kosztów danej usługi determinowany w oparciu o koszty operatora dostępne w ramach przejrzystości finansowej (księgowej) i przy uwzględnieniu jego „rozsądnego zysku”. Niepoparte dowodami w postaci sprawozdań finansowych twierdzenie, że środki publiczne przeznaczane są na pokrycie kosztów związanych ze świadczeniem usługi użyteczności publicznej, jest niewystarczające. Komisja Europejska w decyzji w decyzji North Rhine-Westphalia DTT jednoznacznie odrzuciła argument, że warunek dokumentacji ponoszonych kosztów konieczny jest do wypełnienia tylko w przypadku, kiedy przychody i wydatki związane wyłącznie z dostarczaniem usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym mogą być wyodrębnione spośród innych kosztów i zysków danego operatora.

 

Zgodnie z ostatnim kryterium Altmark, optymalną metodą wyboru operatora, któremu powierzone zostanie zobowiązanie do świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym jest zastosowanie instrumentów przewidzianych w unijnym prawie zamówień publicznych lub przewidzianej w przepisach szczegółowych procedury konkurencyjnej. W przypadku transportu lotniczego ten wymóg będzie „automatycznie” spełniony w sytuacji prawidłowego zastosowania rozporządzenia 1008/2008 zawierającego reguły nakładania PSO. Akt zawiera wymóg przeprowadzenia wyboru w drodze konkurencyjnej procedury, która zastępuje instrumenty prawa zamówień publicznych. Tym niemniej choć reguły są nieco inne i inne jest źródło procedury, to znajdują do niej w pełni zastosowanie ogólne zasady prawa zamówień publicznych zwłaszcza wymóg przejrzystości i niedyskryminacji.

 

Co do zasady niespełnienie choćby jednego z kryteriów Altmark wyłącza możliwość stosowania przepisu art. 106 ust. 2 TFUE. W takim przypadku wsparcie dla przedsiębiorstwa traktuje się jako pomoc publiczną i jego dopuszczalność podlega badaniu dopuszczalności na podstawie przepisów właściwych dla tego reżimu. W praktyce spotykało się sytuację, że wsparcie dostawało „zielone światło” od Komisji Europejskiej właśnie jako pomoc publiczna, nie zaś rekompensata z tytułu świadczenia usługi publicznej. tego typu scenariusz jest jednak praktycznie niemożliwy w lotnictwie. W transporcie lotniczym możliwość udzielania pomocy przewoźnikowi w związku z prowadzeniem operacji lotniczych jest ograniczona do tzw. pomocy na rozpoczynanie nowych połączeń. Ten środek został pomyślany jako wsparcie dla tych tras, które docelowo okazać się mają rentowne i intensywność wsparcia musi stopniowo się zmniejszać aż zupełnie ustanie po maksymalnie trzech latach. Tymczasem, jak wiadomo, PSO jest zaprojektowany dla tych tras, gdzie nie opłaca się latać.

 

Zatem patrząc na wymogi stawiane obydwu środkom pomocowych nie wydaje się możliwe, żeby błędnie zaprojektowane PSO było na tyle podobne do pomocy na otwieranie nowych połączeń, żeby mogło zostać zaakceptowane na podstawie reżimu właściwego dla tej pomocy.

 

 

 

dr hab. Jakub Kociubiński

Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii

Uniwersytet Wrocławski

 

 

 

 

Tagi:

Infrastruktura | Inwestycje | Komisja Europejska | Konkurencja | Oferowanie | pomoc publiczna | Popyt | Prawo | Trybunał Sprawiedliwości | użyteczność publiczna


powrót


Aby otrzymać dostęp do komentowania artykułów musisz się zalogować.

LOGIN

HASŁO




Jeżeli nie masz jeszcze konta, załóż je teraz

Rejestracja


Komentarze do tego artykułu:

REKLAMA


REKLAMA



Informacje EKES



REKLAMA


Giełda transportowa
Clicktrans.pl







Home | O nas | Polityka prywatności | Korzystanie z serwisu | Reklama w portalu | Kontakt | Mapa strony