INFORMACJE

Rynek Lotniczy

Linie Lotnicze

Porty Lotnicze

Samoloty

Drony

Dostawcy Usług

Prawo

Turystyka

BRANŻA

Nawigacja powietrzna

Innowacje & Technologie

Personalne

Rozmowy PRTL.pl

Komentarz tygodnia

Aviation Breakfast

Polski Klub Lotniczy

Przegląd prasy

INNE

Księgarnia

Szkolenia i konferencje

Studenckie koła i org. lotnicze

Znajdź pracę

Katalog firm

Przydatne linki

REKLAMA





Partnerzy portalu



Language selection


English Deutsch French Russian

Publikacje


Prawo konkurencji a globalna współpraca przewoźników lotniczych

Jakub Kociubiński, 2018-06-21
     

Nie ulega wątpliwości, że kooperacja między liniami lotniczymi stanowi istotną część sektora. Alianse, joint venture czy osobne porozumienia o codesharingu i interliningu, analizowane z perspektywy prawa konkurencji od razu uruchamiają sygnał alarmowy. Można bowiem sprowadzić je do następującego twierdzenia: jeżeli przedsiębiorstwa dotychczas konkurujące zaczęły współpracować to powstała „zmowa” świadczy o dysfunkcji mechanizmu rynkowego i godzić będzie w interes konsumenta.

 

Oczywiście jest to ogromne uogólnienie, ale zasadniczo kooperacje między przedsiębiorstwami, zmowy, kartele trusty etc. są jednym z najpoważniejszych wyzwań dla prawa konkurencji. Nie jest oczywiście powiedziane, że akurat w transporcie lotniczym taka współpraca musi być niekorzystna dla podróżujących, ale to trzeba zbadać, stwierdzić i w zależności od wyniku zezwolić albo zakazać. W transporcie lotniczym w tym miejscu pojawiają się poważne wyzwania, bo mamy do czynienia z przedsiębiorstwami, które działają w różnych porządkach prawnych, operują w różnych krajach przez co nie ma wspólnego mianownika – jednego reżimu prawnego, który mógłby znaleźć zastosowanie.

 

Wyzwanie przed jakim stanął unijny prawodawca tworząc mechanizm kontroli współpracy linii lotniczych o globalnym zasięgu można zatem sprowadzić do dylematu jak za pomocą narzędzi regionalnego reżimu prawnego, a za taki należy uznać prawo UE, poddać kontroli współpracę mającą wymiar globalny. Tym bardziej, że rdzeniem kooperacji (aliansów i joint venture) są duzi przewoźnicy sieciowi mający swoje siedziby na różnych kontynentach – początkowo w Europie i Ameryce Północnej.

 

Początkowym problemem, który ujawnił się podczas stosowania prawa UE do aliansów był ograniczony zakres zastosowania prawa konkurencji, które może było wykorzystać jedynie do porozumień o współpracy obejmujących połączenia, które pozostają na terytorium Unii Europejskiej. W przypadku porozumień obejmujących także połączenia z krajami trzecimi, Komisja Europejska posiadała bardzo ograniczone możliwości badania tylko tych elementów operacji, które odbywały się na terytorium UE a ewentualna kontrola międzynarodowej kooperacji uzależniona była od istnienia wcześniejszego porozumienia dotyczącego współpracy w tym zakresie z danym państwem trzecim. Zasadniczo więc do krajowych organów ochrony konkurencji należała ostateczna decyzja, czy doszło do naruszenia reguł konkurencji.

 

Właściwie wszystkie krajowe organy odpowiedzialne za tę sferę mają wprawdzie nakaz – wynikający z samego członkostwa w UE – do intepretowania krajowych przepisów prawa konkurencji w sposób zgodny z przepisami unijnymi, ale biorąc pod uwagę, że te z samej swojej natury mają ramowy charakter dając dużą swobodę interpretacyjną trudno było mówić o dużej zbieżności. W tym kontekście można przywołać tocząca się od zawsze debatę na temat interpretacji co stanowi „wpływ na rynek”. Przy tak ogólnych pojęciach i rozbieżnych zdaniach, nie ma możliwości zapewnienia spójności interpretacji bez istnienia jednej instancji odwoławczej.

 

Dodatkowo, co ważniejsze, kontrola ograniczona była jedynie do tych form kooperacji, które bezpośrednio dotyczą samych usług przewozu lotniczego, a więc działalności podstawowej a nie innych obszarów aktywności linii lotniczych jak na przykład obsługi naziemnej, cateringu, szkoleń czy systemów dystrybucji biletów. Co biorąc pod uwagę, charakter współpracy w ramach sojuszu, która obejmować może różne aspekty działalności przewoźnika znacznie obniżało jej skuteczność.

 

Słabość systemu kontroli ujawniała się w pełni w przypadku badania sojuszy obejmujących połączenia transatlantyckie. Funkcjonujący w UE system nie przyznając bezpośredniej kompetencji Komisji Europejskiej dawał pierwszeństwo ocenie krajowych organów. Pewną próbą wyjścia z tego prawnego impasu była próba wystąpienia przez KE przeciwko Wielkiej Brytanii, w związku z tym – taki był zarzut – że kraj naruszył obowiązki wynikające z członkostwa w UE, ponieważ Office of Fair Trading, tamtejszy niezależny organ ochrony konkurencji nie zablokował kooperacji między British Airways i American Airways. OFT nie dopatrzył się w aliansie zagrożenia dla rynku natomiast Komisja widziała problem.

 

Brak realnej jurysdykcji w stosunku do przewoźnika z państwa trzeciego skutkował, że jedynym realistycznym narzędziem było stosowanie środków, mówiąc ogólnie „odwetowych”, mających utrudnić życie – nakładać obciążenia finansowe – na przewoźnika z kraju trzeciego. Jeżeli bowiem przewoźnik oferował połączenia do/z Unii Europejskiej, wówczas zawsze będzie istniała praktyczna możliwość wpłynięcia na jego zachowania, przynajmniej w tym aspekcie operacji, które mają miejsce na terytorium Unii. Niebezpieczeństwo takiego mechanizmu wynika z tego, że stymuluje reakcję „odwetową” drugiej strony – państwa - a tym samym sprzyja powstaniu „wojny handlowej”.

 

Realna możliwość badania skutków międzynarodowej kooperacji przewoźników lotniczych przez Komisję pojawiła się dopiero w wyniku wejścia w życie rozporządzeń 1/2003 oraz 411/2004 i 487/2009 (w latach 2003 – 2009) dokonujących zmiany ram prawnych w zakresie kontroli praktyk uzgodnionych w analizowanym sektorze. Zmiany spowodowały rozszerzenie kompetencji Komisji do kontroli wszystkich aspektów współpracy przewoźników lotniczych pod kątem zgodności z regułami konkurencji.

 

Wprowadzony system umożliwiał początkowo uznanie (blokowe – tzw. Block Exemptions) uzgodnionych praktyk polegających między innymi na: wspólnym planowaniu i koordynowaniu rozkładów lotów, konsultacjach dotyczących stawek za przewóz osób i bagażu oraz ładunków w regularnych przewozach lotniczych oraz na wspólnej obsłudze nowych mniej obciążonych regularnych przewozów lotniczych za dopuszczalne w ramach art. 101 ust. 3 TFUE. Ostatnie z funkcjonujących wyłączeń blokowych wygasły w 2007 r. i nie zostały przedłużone, choć nadal istnieją ramy prawne do ich wprowadzenia.

 

Natomiast rzeczywiste rozwiązanie kwestii jurysdykcji miało charakter polityczny i przybrało postać umowy międzynarodowej zawartej w 2007 r. między Wspólnotą Europejską i wszystkimi państwami członkowskimi ze Stanami Zjednoczonymi. Umowa należąca do kategorii tzw. „mieszanych” – czyli jej stronami są równolegle państwa członkowskie i Unia jako organizacja plus oczywiście państwo trzecie - ma znaczenie jedynie dla pewnego wycinka ruchu lotniczego obejmującego połączenia transatlantyckie, ale biorąc pod uwagę strukturę globalnych aliansów i kształt ruchu do/z Europy obejmowała połączenia najbardziej istotne z perspektywy konkurencji, choć obecnie widać przesunięcie w stronę obszaru Azja-Pacyfik.

 

Przyjęte rozwiązania mogą wobec tego być traktowane jako pewien szablon dla przyszłych umów, szczególnie iż przedmiotowa umowa obejmuje również państwa niebędące członkami UE, ale wchodzącymi w skład Wspólnego Europejskiego Obszaru Lotniczego (WEOL) – Islandię i Norwegię. WEOL, mówiąc w największym skrócie jest rozszerzeniem reguł prawa unijnego na państwa nie należące do UE. Bycie w WEOL, jeśli chodzi o obowiązujące przepisy oznacza więc prawie to samo co gdyby państwa były członkami UE.

 

Wspominana umowa będąc (jak każde porozumienie międzynarodowe) rezultatem pewnego kompromisu nie wprowadza żadnej formy harmonizacji z samego standardu oceny porozumień transatlantyckich. Natomiast akt ustanawia ramy dla współpracy między Komisją Europejską a Departamentem Transportu odpowiedzialnym w Stanach za tytułowy sektor. Należy wskazać, że wcześniejsze pochodzące z 1991 r. porozumienie obejmowało po stronie amerykańskiej Departament Sprawiedliwości i Federal Trade Commission, które nie były właściwe do badania transatlantyckiej współpracy w dziedzinie transportu lotniczego. Współpraca przewidziana w porozumieniu z 2007 r. przybiera formę konsultacji i wymianę doświadczeń w zakresie stosowanych narzędzi regulacyjnych, remediów i metod analitycznych. Umowa w dosyć ogólnikowy sposób formułuje wymóg zachowania zasady zakazu dyskryminacji i promowania konkurencji a nie interesu konkretnej linii lotniczej.

 

Próbując zatem udzielić odpowiedzi na pytanie czy za pomocą terytorialnie ograniczonego reżimu prawnego da się kontrolować współpracę w sektorze, która ma charakter globalny (a przynajmniej wykraczający poza granice jednego porządku prawnego), najkrótsza odpowiedź brzmi: Nie da się. Nawet jeżeli, jak ma to miejsce w niektórych porządkach prawnych dane państwo czy organizacja będzie jednostronnie uznawać, że ma jurysdykcję to pozostanie to niczym więcej niż deklaracją, jeśli tylko państwo/państwa trzecie nie wyrazi zgody. Można jednocześnie założyć, że takiej zgody nie będzie, bo natychmiast pojawi się argument podnoszący suwerenność państwa jako skuteczną zaporę przeciwko uznawaniu reguł narzuconych przez inny kraj.

 

Rozwiązania są zatem dwa: Pierwszym jest zawarcie stosownej umowy międzynarodowej. Teoretycznie rzecz biorąc jest to najlepsza opcja dająca możliwość pełnej unifikacji zarówno samych przepisów tzw. prawa materialnego, czyli samych zasad na podstawie, których ocenia się działalność przewoźników, ale też kwestie proceduralne, współpracy między organami ochrony konkurencji, kwestie uznawalności jurysdykcji etc. Jest to rozwiązanie, które jednak leży całkowicie w domenie prawa międzynarodowego, które jest prawem tylko z nazwy, dlatego, że jest całkowicie uzależnione od istnienia woli politycznej. Wspominana umowa ze Stanami jest tu dobrym przykładem: choć akurat wola do „jakiegoś” uregulowania kwestii istniała to ostateczny kształt porozumienia był wynikiem tak daleko idącego kompromisu, że jego praktyczne zastosowanie jest wątpliwe.

 

Drugą z sygnalizowanych opcji, swego rodzaju planem B, jest stosowanie środków jednostronnych. Wychodzi się wówczas z założenia, że jeśli jakiś przewoźnik z państwa trzeciego uzyskał nienależną przewagę, to jeśli tylko będzie oferował połączenia do/z Unii to można próbować tę przewagę wyrównać nakładając na niego obciążenia finansowe. Rozwiązanie ma pewien walor praktyczny, bo nadaje się do zastosowania w sytuacji, gdy samolot, załoga etc. jest w jakimś kraju, to możliwości egzekucji są oczywiste. Poza tym jednak są z nim same problemy: oprócz sygnalizowanego już wcześniej dużego ryzyka odwetu, środek przede wszystkim nadaje się do zastosowania do bezpośrednich subsydiów, bo tutaj widać wyraźnie, ile wyniosła korzyść i można ją próbować zbalansować analogiczną wielkością obciążenia.

 

Natomiast w przypadku bardziej złożonych instrumentów interwencji państwowej jak i wreszcie potencjalnie antykonkurencyjnych działaniach samych przewoźników, wymierzonych w inne linie lotnicze, jego stosowanie staje się pewna inżynieria rynkowa. Nie da się bowiem w sposób obiektywny ocenić i zmierzyć kosztu, jaki odniósł abstrakcyjnie pojmowany rynek, żeby zbalansować to za pomocą obciążeń finansowych. Poza tym zebrane środki trafiłyby i tak do skarbu państwa i nie zmieniłyby wcześniejszego pogorszenia sytuacji rynkowej „ofiar” danej zmowy. Wreszcie środek niesie ze sobą duże ryzyko dyskryminacji. Cały jego sens polega przecież na „karaniu” tych przewoźników, którzy znajdą się w zasięgu skutecznych instrumentów egzekucji. natomiast nie jest powiedziane, że czy uda się w ten sposób objąć wszystkich uczestników danej praktyki, dodatkowo, której skutki mogą koncentrować się poza UE i jedynie pośrednio dotykać Europejskiego rynku.

 

 

dr hab. Jakub Kociubiński

Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii

Uniwersytet Wrocławski

 

 

 

Tagi:

Konkurencja | Linie lotnicze | Porozumienie | Współpraca


powrót


Aby otrzymać dostęp do komentowania artykułów musisz się zalogować.

LOGIN

HASŁO




Jeżeli nie masz jeszcze konta, załóż je teraz

Rejestracja


Komentarze do tego artykułu:

REKLAMA


REKLAMA



Informacje EKES



REKLAMA


Giełda transportowa
Clicktrans.pl







Home | O nas | Polityka prywatności | Korzystanie z serwisu | Reklama w portalu | Kontakt | Mapa strony