INFORMACJE

Rynek Lotniczy

Linie Lotnicze

Porty Lotnicze

Samoloty

Drony

Dostawcy Usług

Prawo

Turystyka

BRANŻA

Nawigacja powietrzna

Innowacje & Technologie

Personalne

Rozmowy PRTL.pl

Komentarz tygodnia

Aviation Breakfast

Polski Klub Lotniczy

Przegląd prasy

INNE

Księgarnia

Szkolenia i konferencje

Studenckie koła i org. lotnicze

Znajdź pracę

Katalog firm

Przydatne linki

REKLAMA





Partnerzy portalu



Language selection


English Deutsch French Russian

Publikacje


Umowy marketingowe promujące region jako niedozwolona pomoc publiczna dla linii lotniczych – kiedy działalność organizacji promującej turystkę w regionie można przypisać państwu

Jakub Kociubiński, 2019-09-27
     

W ostatnim felietonie opisywana była sprawa dotycząca ostatecznie nieudanej próby podważenia decyzji Komisji Europejskiej (KE, Komisji) stwierdzającej, że wsparcie na budowę nowego terminala w Marsylii i preferencyjne stawki oferowane przewoźnikom niskokosztowym korzystającym z obiektu nie stanowią niedozwolonej pomocy publicznej. Porażka skargi została spowodowana głównie przez niemożność udowodnienia przez stronę skarżącą, że doszło do zaburzenia konkurencji w skutek kwestionowanej praktyki. Równocześnie (02.08.2019) Komisja wydała decyzje stwierdzającą, że kroki podejmowane dla przyciągnięcia ruchu lotniczego do portu lotniczego Montpellier (MPL) stanowią niedopuszczalną pomoc przyznaną Ryanairowi – głównemu niskokosztowemu przewoźnikowi operującemu z obiektu – i zarządziła od linii zwrot przyznanej korzyści w łącznej wysokości ok. 8,5 mln EUR. Mamy więc dwie sprawy dotyczące na pierwszy rzut oka zbliżonego stanu faktycznego i dwa zasadniczo różne rezultaty. W niniejszej sprawie dotyczącej Montpellier zasadnicza kwestia dotyczyła jednak samego istnienia pomocy dla konkretnego przewoźnika i charakteru korzyści odnoszonej przez beneficjenta, nie zaś wpływu na działalności innych uczestników rynku.

 

W 2017 do Komisji wpłynęła skarga, zarzucająca, że Ryanair w latach 2010-2015 otrzymywał niedozwoloną pomoc publiczną od władz lokalnych z okolic Montpellier przyznawaną w formie kontraktów marketingowych udzielanych za pomocą APFTE – organizacji zajmującej się promowaniem lokalnej turystyki i promocją regionu. W jego skład wchodzi obecnie 26 członków, w tym przedstawiciele różnych regionalnych i lokalnych podmiotów publicznych, a także 19 podmiotów prywatnych działających w sektorze turystyki. Od czasu utworzenia APFTE jest finansowane prawie w całości z dobrowolnych składek regionalnych i lokalnych podmiotów publicznych. Środki te są dotacjami i stanowią uzupełnienie obowiązkowych składek członkowskich należnych od różnych członków stowarzyszenia, które konsekwentnie stanowiły niewielki odsetek zasobów stowarzyszenia.

 

Dla oceny występowania pomocy pierwszym krokiem będzie więc stwierdzenie, że działanie APFTE mogą być przypisywalne państwu, ponieważ jest to organizacja, która formalnie nie wchodzi w skład administracji państwowej i obejmuje także niepublicznych członków. W tym kontekście jako punkt odniesienia dla interpretacji pojęcia zasobów państwowych można wskazać sprawę Pearle (C-345/02, EU:C:2004:448), gdzie Trybunał UE stwierdził, że system specjalnych składek płaconych instytucji publicznej, która następnie przeznaczała zgromadzone środki na pokrycie kosztów kampanii reklamowych zlecanych zewnętrznym agencjom nie obejmuje „zasobów państwowych”. Wspomniane agencje reklamowe otrzymywały wprawdzie środki bezpośrednio od struktur państwowych, ale te działały jedynie jako pośrednik. Decydująca okolicznością było to, że państwo nie decydowało o przeznaczeniu środków. Okolicznością determinującą istnienie zasobów państwowych nie jest więc, kwestia kto technicznie rozdziela dane środki, tylko kto decyduje o sposobie tego rozdziału.

 

Jednocześnie w linii orzeczniczej rozpoczętej od sprawy Salvat (T-136/05, EU:T:2007:295) Sąd sformułował stanowisko, że jeżeli mechanizm rozdziału jest przedmiotem regulacji w tym sensie, że władza publiczna decyduje o sposobie alokacji, wówczas środki uznawane są za zasoby państwowe nawet jeżeli redystrybucja obejmuje jedynie środki uzyskane specjalnie na te potrzeby i nie wiąże się z żadnym „dodatkowym” wydatkiem po stronie państwa. Środki nie musza więc pochodzić bezpośrednio albo w całości z budżetu państwa. Właśnie tak było w przypadku APFTE, gdzie część środków rzeczywiście pochodziło ostatecznie z budżetu, gdyż obejmowały składki jednostek sektora publicznego, ale tego samego nie można powiedzieć o prywatnych członkach organizacji. Natomiast wspomniana powyżej kwestia przypisywalności środków państwowych jest kwestią „czarno-białą” w tym sensie, że albo środek pomocowy może być przypisany państwu albo nie, sytuacja częściowej przypisywalności w sensie prawnym nie istnieje.

 

W nawiązaniu do powyższego Komisja stwierdziła, że działania APFTE polegające na zawarciu umów marketingowych wiążących się z przekazaniem środków finansowych linii lotniczej może być przypisane państw. Uznała, że różne podmioty publiczne finansujące APFTE z dobrowolnych składek przyznają je w oparciu o konkretne plany wykorzystania tych zasobów przedstawione przez APFTE i uzależniają zapłatę tych składek od faktycznego przypisania ich do tych zastosowań. Zatem za pośrednictwem tego mechanizmu różne zainteresowane podmioty publiczne wywierają ścisłą kontrolę nad wykorzystaniem środków finansowych, jakie przekazują APFTE w ramach dobrowolnych składek. W związku z tym KE stwierdziła, że składki, które tworzą prawie całość zasobów APFTE, stanowią zasoby państwowe do momentu, w którym APFTE przekazuje je na rzecz Ryanair na podstawie przedmiotowych umów. Kluczowa okazała się więc sekwencja działań podejmowanych przez APFTE: Najpierw podejmowana była decyzja na co przekazane zostaną środki a dopiero potem członkowie dokonywali dotacji. W momencie dotacji sprawa przeznaczenia była już przesądzona a donatorzy dokładnie wiedzieli na co asygnują środki. Można zatem stwierdzić, że gdyby wolą członków nie było zawarcie umowy marketingowej w takim kształcie, nie doszłoby do transferu zasobów. Odwołując się o przytoczonego wcześniej orzecznictwa, w tym przypadku to APFTE decydowało o sposobie rozdziału środków.

 

Drugim elementem determinującym klasyfikację środka jako pomoc publiczna, istotnym w tej sprawie, jest tak zwana zasada inwestora rynkowego. Środek będzie uznany za pomoc tylko wtedy, jeśli przyznaje korzyść nieosiągalną w normalnych warunkach rynkowych. Jeżeli więc warunki danej umowy dla podmiotu przyznającego byłyby takie, które zaakceptowałby także podmiot prywatny dysponujący własnymi zasobami, wówczas kontrakt ma charakter czysto rynkowy i nie wiąże się z przyznaniem żadnej szczególnej korzyści drugiej stronie. Test prywatnego inwestora ma wykazać, czy tak jest w rzeczywistości.

 

Komisja stwierdziła, że faktycznym celem i skutkiem umów zawartych przez APFTE, którego misja obejmuje promocję regionu, jest wsparcie finansowe operacji lotniczych w MPL świadczonych przez przedsiębiorstwo Ryanair w celu zachęcenia tego przedsiębiorstwa do zwiększenia lub co najmniej utrzymania jego działalności w tym porcie lotniczym. Co do zasady zdaniem KE takie praktyki nie są zrachowaniami podmiotu gospodarczego działającego w warunkach gospodarki rynkowej kierującego się względami rentowności. Wydaje się, że rozumowanie KE jest pewnym uproszczeniem: Promowanie rozwoju ruchu lotniczego będzie bowiem zasadniczo tożsame z zadaniami z zakresu promowania regionu. Można więc powiedzieć, że z perspektywy APFTE przedmiotowe umowy mają na celu promowanie lokalnej branży turystycznej poprzez stymulowanie ruchu lotniczego. Powyższe twierdzenie nie zmienia jednak faktu, że tego typu umowy mogą być nierynkowe, czyli przyznawać nadmierną korzyść, natomiast jest to wniosek, który można wyciągnąć na podstawie analizy parametrów kontraktu, nie zaś istnienia niekwestionowanego związku z operacjami lotniczymi (który jest zupełnie oczywisty, skoro stroną jest linia lotnicza). Tym niemniej Komisja skonkludowała, że w opisywanym powyżej aspekcie umowy nie spełniają testu prywatnego rynkowego.

 

Poza tym KE stwierdziła, że APFTE stanowi podmiot odrębny i niezależny od operatora MLP. A to port lotniczy zyskuje w wyniku wzmożonego ruchu lotniczego. Zatem nierynkowy, zdaniem Komisji, charakter kontraktu polega także na tym, że to nie podmiot, który jest stroną odnosi w jego wyniku korzyść (obok korzyści dla Ryanaira). Jest to znowu dosyć problematyczna linia rozumowania. APFTE, która zawarła przedmiotowe umowy nie jest przecież przedsiębiorstwem dążącym do osiągnięcia zysku dla siebie. Nie wydaje się, żeby można było analizować te kontrakty przez pryzmat tak rozumianego interesu finansowego tej organizacji. Zatem okoliczność, że APFTE „dała zarobić” portowi lotniczemu jest irrelewantna w tym kontekście. Nie jest to jednak okoliczność bez znaczenia dla oceny warunków kontraktu. Jeżeli bowiem warunki kwestionowanej umowy skonstruowane są w ten sposób, że korzyść jaka odnosi przewoźnik, a nie port jest za duża, wówczas można na tej podstawie domniemywać, że jest niewspółmierna w stosunku do efektów dla promocji regionu. Tym samym, że owa promocja nie jest rzeczywistym celem a w konsekwencji, że umowa nie ma charakteru rynkowego. Zagadnienie to można sprowadzić, nieco upraszczając, do pytania, ile warta jest promocja. I właśnie w tę stronę wydaje się powinno iść badanie, nie zaś oceny skutków pośrednich, które i tak zawsze by wystąpiły. Przecież jeżeli umowa dotyczy linii lotniczej i operacji lotniczych w regionie to port lotniczy zawsze będzie pośrednim beneficjentem tak samo jak charakter umowy zawsze będzie wiązać się z promocją ruchu lotniczego.

 

Są to niewątpliwie mankamenty logiczne rozumowania, ale nie jest pewne czy wypaczyły kształt konkluzji, bo jak zostało wspomniane, niezależnie od nich umowa i tak mogłaby mieć charakter nierynkowy. Tym bardziej, że kwestionowane kontrakty zostały zawarte bez żadnej procedury przetargowej co zdaniem KE świadczy, że od początku zostały zrobione w ten sposób, żeby to właśnie Ryanair był ich stroną, Nie jest wprawdzie wykluczona sytuacja, że i tak tylko Ryanair byłby zainteresowany przyjęciem określonych warunków umowy. Nie wydaje się jednak, żeby akurat ta okoliczność decydowała o jej nierynkowym charakterze. Wręcz przeciwnie, można argumentować, że fakt, iż żaden inny przewoźnik nie chce wykonywać danego kontraktu świadczy, że warunki finansowe nie są atrakcyjne. Z drugiej strony można argumentować, że okoliczności faktyczne są takie, że tylko irlandzki przewoźnik jest w stanie fizycznie wykonać tę umowę. Znając te okoliczności faktyczne związane z dostępnością floty, kwestiami rozkładowymi etc. APFTE teoretycznie mogłaby skonstruować kontrakt w taki sposób, żeby tylko Ryanair był w stanie sprostać jego wymaganiom i wówczas ewentualna konkurencyjna procedura wyboru przewoźnika byłaby fikcyjna.

 

Pełen tekst decyzji nie jest jeszcze dostępny. Istnieje też duża szansa, że zostanie zaskarżona przez Ryanaira i wtedy na rozstrzygnięcie Sądu przyjdzie nam poczekać mniej więcej dwa lata. Wielokrotnie podkreśla się, że kontrakty takie jak te zawierane przez APFTE są „toksyczne” bo zaburzają konkurencję tworząc przewagę kosztową dla beneficjentów i utrudniając wejście na dany rynek innym liniom lotniczym. Jest to stanowisko, które podziela też Komisja deklarując zamiar zwalczania tego typu praktyk. Rzeczywiście od 2014 mieliśmy kilka podobnych decyzji - Nîmes (który nawiasem mówiąc jest blisko MPL w pokrywającym się obszarze ciążenia), Pau i Angoulême we Francji, Zweibrücken i Altenburg-Nobitz w Niemczech, Klagenfurt w Austrii, i Cagliari, Olbia i Alghero na wyspie Sardynii. Czy to dużo czy mało? Portów lotniczych w Europie jest mniej więcej 350 (wyłączając lotniska) zatem biorąc pod uwagę, że Ryanair oferuje połączenia między 222 destynacjami a Wizzair 140 (dane ze stron przewoźników), można powiedzieć, że jest to kropla w morzu. Znowu, otwartym pozostaje pytanie czy relatywnie niewielka liczba decyzji wiąże się z nieskutecznością KE w wykrywaniu i zwalczaniu tych praktyk, z przeszacowanej skali zjawiska, czy stopniowej modyfikacji owych kontraktów w obawie przed dochodzeniem KE.

 

 

Dr hab. Jakub Kociubiński
Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii
Uniwersytet Wrocławski

 

 

 

Tagi:

Linie lotnicze | Marketing | pomoc publiczna


powrót


Aby otrzymać dostęp do komentowania artykułów musisz się zalogować.

LOGIN

HASŁO




Jeżeli nie masz jeszcze konta, załóż je teraz

Rejestracja


Komentarze do tego artykułu:

REKLAMA


REKLAMA



Informacje EKES



REKLAMA


Giełda transportowa
Clicktrans.pl







Home | O nas | Polityka prywatności | Korzystanie z serwisu | Reklama w portalu | Kontakt | Mapa strony