INFORMACJE

Rynek Lotniczy

Linie Lotnicze

Porty Lotnicze

Samoloty

Drony

Dostawcy Usług

Prawo

Turystyka

BRANŻA

Nawigacja powietrzna

Innowacje & Technologie

Personalne

Rozmowy PRTL.pl

Komentarz tygodnia

Aviation Breakfast

Polski Klub Lotniczy

Przegląd prasy

INNE

Księgarnia

Szkolenia i konferencje

Studenckie koła i org. lotnicze

Znajdź pracę

Katalog firm

Przydatne linki

REKLAMA





Partnerzy portalu



Language selection


English Deutsch French Russian

Publikacje


Przesłanki dopuszczalności pomocy operacyjnej dla portów lotniczych w świetle najnowszych decyzji Komisji Europejskiej – Cz. I

Jakub Kociubiński, 2019-10-17
     

Kwestia pomocy publicznej dla regionalnych portów lotniczych jest wielokrotnie powracającym tematem szczególnie od czasu wprowadzenia w 2014 roku reformy systemu wsparcia w szeroko pojętym sektorze lotniczym. Jak było wielokrotnie przywoływane, jednym z głównym celów zmian była rezygnacja z przyznawania pomocy na pokrycie bieżących kosztów działalności nierentownych obiektów – tzw. pomocy operacyjnej. W ciągu dziesięcioletniego okresu przejściowego (do 2024 roku) tego typu wsparcie ma być dopuszczane jednak, na co do zasady, ostrzejszych zasadach. Pomoc operacyjna uznawana jest za jeden z najbardziej zaburzających rynek rodzajów pomocy, gdyż sprowadza się do umożliwienia przetrwania nierentownemu przedsiębiorstwu, dlatego co do zasady jej udzielanie jest zakazane. Pomoc operacyjną dla portów lotniczych należy zatem traktować w kategorii wyjątku. W ciągu ostatnich miesięcy Komisja Europejska (KE, Komisja) wydała serię decyzji zezwalająca na udzielenie pomocy operacyjnej niemieckim portom lotniczym - Erfurt-Weimar, Rostock i Dortmund (sprawy odpowiednio SA.54496, SA.53717 i SA.46373). Stanowią one studium przypadku jak te zasady funkcjonują w praktyce.

 

Dla uznania pomocy operacyjnej za zgodną z rynkiem wewnętrznym, czyli innymi słowy za dopuszczalną, konieczne jest, żeby służyła „dobrze zdefiniowanemu celowi leżącemu we wspólnym interesie”; ponadto interwencja państwowa musi być niezbędna, wysokość wsparcia ograniczona do niezbędnego minimum. Pomoc musi ponadto być przejrzysta, posiadać efekt zachęty i nie ograniczać nadmiernie konkurencji i handlu.

 

Przesłanka istnienia celu godnego poparcia co do zasady będzie spełniona, jeżeli port będący adresatem wsparcia będzie stanowić jedyny obiekt obsługujący dany region. Taka interpretacja jest bezpośrednią konsekwencją jednego z głównych deklarowanych celów reformy pomocy publicznej, którym jest przeciwdziałanie dublowaniu niepotrzebnej i niewykorzystanej infrastruktury. Wobec tego należy stwierdzić, że sama dosyć „automatycznie” stosowana przez władze publiczne argumentacja wskazująca, że port lotniczy jak każdy aktywny węzeł transportowy przyczynia się do rozwoju regionalnego jest niewystarczająca. Przede wszystkim port jako taki będzie służył gospodarce lokalnej nie przez sam fakt istnienia, tylko pozytywny efekt będzie funkcją połączeń oferowanych do/z obiektu, które przełożą się na poprawę skomunikowania i bezpośrednie, pośrednie oraz indukowane efekty, tak jak to zostało dobrze zbadane w naukach ekonomicznych.

 

W związku z tym dla zatwierdzenia wsparcia konieczne jest wykazanie, że w obszarze ciążenia danego portu nie funkcjonuje inny obiekt, który nie ma problemów z przepustowością (vide przypadek Gdynia-Gdańsk). Oczywiście kwestia wyznaczenia obszaru ciążenia portu lotniczego jest dosyć skomplikowaną operacją, bo jest on determinowany zarówno czynnikami związanymi z dostępnością transportową samego portu determinowaną siecią głownie drogowo-kolejową w regionie jak i preferencjami pasażerów w połączeniu z profilem połączeń oferowanych w danym obiekcie. Generalnie im dalej ktoś leci i im bardziej zależy mu/jej na cenie (niż na czasie) tym dalej jest skłonny/a dojechać na lotnisko. Istniejące narzędzia analityczne co do zasady pozwalają uwzględnić tego typu uwarunkowania i stworzyć dokładną mapę obszaru ciążenia, natomiast w kontekście pomocy publicznej należy wskazać, że co do zasady badanie wsparcia ma charakter prewencyjny, zatem opiera się o stan faktyczny istniejący najpóźniej w chwili złożenia notyfikacji. O ile można racjonalnie założyć, że w ciągu kilku najbliższych lat – okresie na jaki planowana jest badana pomoc operacyjna – infrastruktura transportowa w regionie nie ulegnie radykalnej zmianie, to jeżeli pomoc ma być przyznana na czas określony do momentu aż port „wyjdzie na prostą”, to można przyjąć (zakładając powodzenie planów zarządu), że rozszerzeniu ulegnie katalog połączeń oferowanych w obiekcie, a tym samym modyfikacji ulegnie obszar ciążenia (lub przynajmniej może ulec). Osobną kwestią pozostaje na ile istotna byłaby ta modyfikacja, natomiast, dla wprowadzenia większej przejrzystości i uniknięcia ewentualnych kontrowersji związanych z możliwością zakwestionowania metodologicznego standardu wyznaczenia wspomnianego obszaru, KE w Wytycznych z 2014 r. precyzujących zasady wsparcia w sektorze wskazała, że na potrzeby badania przyjmuje obszar w promieniu 100km wokół obiektu lub obejmujący miejsca z umożliwiające dotarcie do portu w czasie nieprzekraczającym 60 minut. Jest to do pewnego stopnia arbitralna granica, natomiast jej niewątpliwą zaletą jest przejrzystość i możliwość prostej oceny spełnienia opisywanie przesłanki. W przypadku wszystkich opisywanych portów lotniczych - Erfurt-Weimar, Rostock i Dortmund – ta przesłanka została spełniona (np. w przypadku Erfurt-Weimar, najbliższy port Leipzig-Halle znajduje się w odległości ok. 155km).

 

Dla dopuszczenia pomocy operacyjnej interwencja państwa musi być konieczna. Choć pomoc operacyjna służyć ma na pokrycie kosztów bieżącej działalności przedsiębiorstwa, to należy zauważyć, że samo wskazanie, że port lotniczy jest „pod kreską” nie jest wystarczające dla stwierdzenia, że pomoc jest niezbędna. Kluczowym kryterium dla dokonania oceny w tym względzie pozostaje wolumen obsługiwanego przez port lotniczy ruchu lotniczego. Komisja stoi na stanowisku (bazując na badaniach uniwersytetu w Cranfield), że porty obsługujące rocznie między 200 a 700 tysięcy podróżnych „mogą nie być w stanie” pokryć wszystkich kosztów swojej działalności. Podobnie jak w przypadku wyznaczania obszaru ciążenia, rentowność portu lotniczego determinowana jest przez wiele czynników, które tworzą unikalną konfigurację dla każdego obiektu. Nie można zatem z absolutną pewnością stwierdzić, że od określonego precyzyjnie progu obsługiwanego ruchu port zawsze będzie rentowny. Dlatego, abstrahując w tym miejscu od oceny przyjętych wartości, oparcie się o dosyć jednoznacznie formułowane progi rozpatrywać należy w kategoriach zwiększenia przejrzystości badania.

 

Kategoria, w której lokują się wspomniane niemieckie porty lotnicze – 200 do 700 tysięcy obsługiwanych rocznie pasażerów – łączy więc w sobie porty mogące przynajmniej teoretycznie przynależeć do pozostałych kategorii. W przypadku większych obiektów KE przyjmuje trudno wzruszalne założenie, że obiekt powinien być ekonomicznie samowystarczalny, natomiast w przypadku mniejszych obiektów Komisja działa przy założeniu, że wsparcie jest potrzebne. Można by więc przekonująco argumentować, że w przypadku środkowej kategorii, gdzie założenie o nierentowności nie jest automatyczne konieczne byłoby wykazanie, że trudności finansowe portu spowodowane są okolicznościami o charakterze obiektywnym, nie zaś niegospodarnością po stronie zarządu. Tymczasem praktyka decyzyjna dotycząca portów lokujących się we wspomnianych progach, ilustrowana sprawami dotyczącymi niemieckich portów lotniczych jest taka, że przyjmuje się założenie o konieczności pomocy jedynie na podstawie ujemnego wyniku finansowego bez konieczności dodatkowego wykazania przyczyn deficytu w sytuacji istnienia przynajmniej potencjału do uzyskania rentowności.

 

Należy w tym miejscu odnotować, że taki wymóg wykazania źródeł deficytu nie jest sformułowany wprost w wytycznych, choć można próbować wyprowadzić go z wymogu niezbędności pomocy. Z drugiej strony pomoc będzie de facto niezbędna nawet jeżeli kłopoty portu byłyby spowodowane błędami zarządu. Choć jednocześnie, gdyby port lotniczy był większy, czyli znajdował się poza wspomnianym progiem, wówczas nie kwalifikowałby się do wsparcia niezależnie od źródeł kłopotów. Poza tym uzależnienie pomocy od istnienia przesłanek natury obiektywnej sprawiałoby tę przesłankę hierarchicznie wyżej od tej dotyczącej istnienia celu leżącego we wspólnym interesie. Gdyby bowiem błędy po stronie samego portu jako źródło deficytu dyskwalifikowałyby jako beneficjenta pomocy, wówczas nie miałoby znaczenia czy jest to jedyny obiekt służący regionowi i tym samym wypełniający przesłankę celu leżącego we wspólnym interesie. Dlatego można zaryzykować twierdzenie, że konstrukcja kategorii bazująca na twierdzeniu, że porty znajdujące się w niej mogą, ale nie muszą być nierentowne jest wadliwa. Wydaje się więc, że przyjęcie założenia o konieczności wsparcia dla wszystkich portów znajdujących się w środkowej kategorii jest rozwiązaniem praktyczniejszym, które jednak de facto wprowadza dychotomiczny podział kwalifikowalności do otrzymania środków pomocowych ze względu na skalę obsługiwanego ruchu lotniczego.

 

Należy jednak odnotować, że wzmiankowane niemieckie porty lotnicze będące beneficjentami interwencji pomocowej, choć rzeczywiście lokowały się w środkowej kategorii, to znajdowały się blisko dolnej granicy wolumenu pasażerów. Choć wydaje się to wpisywać w logikę przyjętego podejścia, to brak jest danych uzasadniających konkluzje o wpływie tej okoliczności na kształt rozstrzygnięć KE.

 

Interpretacja pozostałych przesłanek – efektu zachęty, odpowiedniości oraz wymogu redukcji zaburzeń konkurencji i handlu zostanie opisana w kolejnym artykule.

 

 

dr hab. Jakub Kociubiński
Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii
Uniwersytet Wrocławski

 

 

 

Tagi:

Finanse | Lotnisko | Pomoc | pomoc publiczna | UE


powrót


Aby otrzymać dostęp do komentowania artykułów musisz się zalogować.

LOGIN

HASŁO




Jeżeli nie masz jeszcze konta, załóż je teraz

Rejestracja


Komentarze do tego artykułu:

REKLAMA


REKLAMA



Informacje EKES



REKLAMA


Giełda transportowa
Clicktrans.pl







Home | O nas | Polityka prywatności | Korzystanie z serwisu | Reklama w portalu | Kontakt | Mapa strony