INFORMACJE

Rynek Lotniczy

Linie Lotnicze

Porty Lotnicze

Samoloty

Drony

Dostawcy Usług

Prawo

Turystyka

BRANŻA

Nawigacja powietrzna

Innowacje & Technologie

Personalne

Rozmowy PRTL.pl

Komentarz tygodnia

Aviation Breakfast

Polski Klub Lotniczy

Przegląd prasy

INNE

Księgarnia

Szkolenia i konferencje

Studenckie koła i org. lotnicze

Znajdź pracę

Katalog firm

Przydatne linki

REKLAMA





Partnerzy portalu



Language selection


English Deutsch French Russian

Publikacje


Finansowanie budowy portu lotniczego Berlin Brandenburg - problemy ze stosowaniem zasady inwestora rynkowego

dr hab. Jakub Kociubiński, 2017-10-05
     

Budowa portu lotniczego Berlin Brandenburg im. Willego Brandt`a jest smutną historią pełną problemów, przekroczonych budżetów, niedotrzymanych harmonogramów. Przedsięwzięcie jest wręcz przykładem inwestycji, gdzie wszystko, co mogło pójść źle - poszło źle. Według pierwotnego planu inwestycja miała zostać zakończona w roku 2010 roku, ale na razie końca nie widać.

 

Jest wiele opracowań analizujących przykłady biznesowego fiaska inwestycji, niedostatków na poziomie nadzoru, zarządzania, dysfunkcyjnej struktury konsorcjum realizującego inwestycje etc. (osobom zainteresowanym polecałbym zwłaszcza J. Fiedler, A. Wendler ,Berlin Brandenburg Airport, w: G. Kostka, J. Fiedler (red.), Large Infrastructure Projects in Germany, Palgrave Macmillan 2016, 87 i n.). W dzisiejszym felietonie chciałbym skupić się na niezbyt często poruszanym zagadnieniu związanym z prawem pomocy publicznej – na stosowaniu tak zwanej zasady inwestora rynkowego.

 

Operatorem tytułowego obiektu jest przedsiębiorstwo Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (FBB), które równocześnie zarządza portami Tegel i Schönefeld. Land Brandenburg i miasto Berlin posiadają po 37% udziałów w spółce, a resztę rząd federalny (reprezentowany przez ministerstwa finansów i transportu). Pojawiające się ok. 2003 r, plany prywatyzacji zostały ostatecznie zarzucone i obecnie obowiązujące ustalenie jest, że obiekt powinien znajdować się w rękach państwa. Patrząc na strukturę własnościową obiektów będących beneficjentami pomocy publicznej zawsze dosyć „automatycznie” przywołuje się tzw. zasadę neutralności zgodnie z którą kwestia kto jest właścicielem przedsiębiorstwa jest bez znaczenia podczas stosowania, wobec tego podmiotu prawa konkurencji (w tym pomocy publicznej). Zarówno te publiczne jak i prywatne podlegają tym samym regułom. W tym miejscu chciałbym zasygnalizować, że ta okoliczność nabierze na znaczeniu w toku dalszej analizy.

 

Wspominany operator FBB był w sumie beneficjentem trzech wysiłków pomocowych. Pierwsza pomoc publiczna została zaakceptowana w 2009 roku (sprawa SA.28141). W związku z kolejnymi problemami stojącymi na drodze realizacji przedsięwzięcia władze nieniemieckie zdecydowały się udzielić kolejnego wsparcia w postaci zastrzyku kapitałowego w 2012 (sprawa SA.35378) i w 2016 roku (sprawa SA.41342). Dwa ostatnie środki nie zostały uznane za pomoc publiczną w związku z tym, że wypełniły przesłani wspominanej zasady inwestora rynkowego.

 

W swoim oryginalnym zamyśle zasada inwestora rynkowego została pomyślana jako narzędzie pozwalające oddzielić ingerencje państwa stanowiące realizację misji władzy publicznej od tych sytuacji, gdy struktury państwowe angażują swoje zasoby w celu wykonania komercyjnie racjonalnej inwestycji. Państwo może bowiem występować na rynku w dwojakiej roli – regulatora i uczestnika gry rynkowej. Dla dokonania rozróżnienia między tymi dwoma formami aktywności dokonuje się analizy ekonomicznej, gdzie w badanej ingerencji państwowej „podmienia” się struktury publiczne na hipotetycznego prywatnego inwestora, który w założeniu kieruje się wyłącznie przesłankami ekonomicznymi (a nie politycznymi, społecznymi etc.). Jeżeli analiza wykaże, że ów hipotetyczny, racjonalny inwestor zaangażowałby swoje zasoby na identycznych warunkach jak zrobiło to państwo, wówczas ingerencja nie stanowi pomocy publicznej. Innymi słowy, jeśli państwo zachowa się tak jak zachowałby się podmiot prywatny, wówczas nie udziela pomocy tylko inwestuje w ekonomicznie racjonalny sposób.

 

Taka jest przynajmniej teoria. Komisja Europejska (KE) uznaje, że powyższy test stanowi odpowiedni benchmark dla oceny istnienia pomocy publicznej i rozgraniczenia między różnymi formami aktywności państwa na rynku. Wracając do Berlina, to w przypadku zastrzyków kapitałowych z 2012 i 2016 roku Komisja stwierdziła, że ów test został wypełniony, KE skonkludowała, że prywatny inwestor też zaangażowałby swoje zasoby na analogicznych warunkach, zatem ingerencja nie ma znamion pomocy publicznej. Taka interpretacja jest jednak kontrowersyjna i ujawnia problemy ze stosowaniem zasady inwestora rynkowego.

 

Istnieje linia orzecznicza Trybunału Sprawiedliwości UE zgodnie z którą nie ma potrzeby wykazywania istnienia rzeczywistego prywatnego inwestora, który mógłby zaangażować swoje środki. Analiza może pozostać czysto teoretyczna. Jednocześnie w pochodzącym z 2015 r. Zawiadomieniu w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 TFUE Komisja Europejska stwierdziła, że brak istnienia takiego porównywalnego (pari passu) inwestora świadczy o tym, że test inwestora rynkowego nie będzie wypełniony, ale jednocześnie wskazuje, że jest to tylko pewien wskaźnik, nie zaś przesłanka decydująca.

 

W przypadku portu lotniczego Berlin Brandenburg należałoby postawić pytanie, dlaczego jakiś prywatny inwestor miałby się zaangażować w to przedsięwzięcie, szczególnie teraz kiedy już wiemy, że przedsięwzięcie jest w tarapatach. Jednym z tradycyjnie stosowanych benchmarków jest ocena czy inwestycja będzie docelowo rentowna, czy gwarantuje nie tylko zwrot kosztów, ale i zysk. Tutaj jednak pojawia się problem. Nikt nie kwestionuje, że duży port lotniczy (jeżeli kiedyś budowa się zakończyć) będzie przedsięwzięciem rentownym, ale nie jest jasne jaki miałby być mechanizm zarabiania dla „zewnętrznego” prywatnego inwestora.

 

Obecny operator jest spółką publiczną i operuje w warunkach de facto monopolu, bo władze wyraźnie zdecydowały, że port ma pozostać w rękach państwa. Gdyby zatem, przyjąć, że znalazłby się jakiś prywatny inwestor, to żeby zarobić na inwestycji musiałby stać się współudziałowcem, albo operatorem części lub całości infrastruktury. Wtedy mógłby oczywiście zarabiać na działalności obiektu. Jest to można powiedzieć „klasyczny” model inwestycji w relacjach biznesowych, gdzie zaangażowanie zasobów wiąże się z modyfikacją struktury własnościowej zaangażowanych przedsiębiorstw lub przejęciem części operacji. Ten scenariusz nie zostanie zrealizowany w Berlinie, bo najpierw musiałaby zapaść decyzja o przynajmniej częściowej prywatyzacji operatora. Czyli w tym wypadku jedyny realny mechanizm umożliwiający pojawienie się przyszłych profitów będzie istnieć, jeśli inwestorem jest obecny współwłaściciel beneficjenta, czyli w tym wypadku tylko państwo.

 

Druga problematyczną kwestia jest ocena samej ekonomicznej racjonalności późniejszej inwestycji. Trybunał Sprawiedliwości stoi na stanowisku, że fakt, iż przedsięwzięcie wcześniej otrzymało pomoc publiczną nie wyklucza sytuacji, gdy późniejsze zastrzyki kapitałowe zostaną uznane za racjonalną ekonomicznie inwestycję. Innymi słowy, każda ingerencja musi być oceniana osobno. Badając sprawę dotyczącą montażu światłowodów w Amsterdamie (Citynet Amsterdam) Komisja skonkludowała, że fakt iż państwo zdecydowało się wcześniej udzielić pomocy stanowi czynnik minimalizujący ryzyko przedsięwzięcia i jednocześnie zachęcający prywatnych inwestorów do zaangażowania się w projekt. Różnica między holenderską sprawą, która dała początek tej interpretacji a sytuacja portu w Berlinie polega na tym, że pierwsza inwestycja postępowała zgodnie z planem więc perspektywy pojawienia się zysku były realne w przewidywalnej perspektywie czasowej. Poza tym przyszły inwestor miałby zostać operatorem budowanej infrastruktury, coś co jak zostało wspomniane nie nastąpiłoby w Berlinie. Nawet abstrahując od tego, jeżeli projekt jest uznawany za priorytetowy, wówczas można założyć, że państwo będzie skłonne angażować kolejne zasoby nawet jeśli na drodze pojawiają się kolejne przeszkody i koszty rosną. Alternatywa byłoby porzucenie przedsięwzięcia i utrata wszystkich zaangażowanych dotychczas środków. Prywatny inwestor nie będzie miał takiej motywacji. Nawet jeśli państwo kontynuuje wsparcie dla przedsięwzięcia w tarapatach i nie istnieje ryzyko zupełnego porzucenia, to nie oznacza, że prywatny inwestor będzie miał widoczną perspektywę zarobku. Tak długo jak projekt będzie miał problemy, środki inwestora będą faktycznie „zamrożone”, więc angażowanie się takie przedsięwzięcie nie jest działaniem racjonalnym.

 

Dodatkowo, oceniając wsparcie dla francuskiego giganta branży energetycznej Électricité de France – EDF Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że jeżeli państwo występuje jako inwestor rynkowy i udziela pomocy, te dwie funkcje – regulacyjna i biznesowa – muszą być wyraźnie oddzielone do siebie podczas oceny wsparcia. Każdy z elementów interwencji musi być jednoznacznie zakwalifikowany do jednej z wspomnianych kategorii. Sprawa EDF była pod tym względem łatwa, bo Francja zadziałała za pomocą instrumentów zawierających elementy przymusu publicznoprawnego, czyli takie, które nie mogłyby być zastosowane przez podmiot niepubliczny. Kwalifikacja była zatem bezproblemowa. W przypadku Berlina zasadniczą komplikacją jest to, że państwo dokonuje zastrzyku kapitałowego, czyi działa za pomocą instrumentów, które równie dobrze mógłby zostać zastosowany przez podmiot prywatny. Jeżeli do tego zgodzimy się z konkluzją KE, że ingerencja wypełnia test inwestora rynkowego wówczas dokonanie wspomnianego rozróżnienia staje się problematyczne. Państwo występuje bowiem w mieszanej funkcji, bo inwestycja przynajmniej docelowo ma być rentowna, ale z drugiej działa też w interesie publicznym, bo budowa portu lotniczego jest zdecydowanie działaniem pożądanym z punktu widzenia interesu publicznego.

 

Pojawia się zatem wątpliwość, która zawsze towarzyszy zasadzie inwestora rynkowego, czy można państwu przypisywać motywację właściwą dla prywatnego przedsiębiorstwa, jeżeli mówiąc wprost państwo ma zupełnie inne funkcje i cele. Niewypełnienie testu inwestora rynkowego nie oznacza przecież że inwestycja jest niedopuszczalna, tylko że będzie podlegać ocenie po kątem zgodności z regułami pomocy publicznej. Można w miarę bezpiecznie założyć, że pomoc będzie dopuszczona w takiej sytuacji zatem wyłączenie środka spod reżimu prawa subwencyjnego nie ma w zasadzie żadnego dodatkowego celu. Zasada inwestora rynkowego działa dobrze w większości przypadków, natomiast wszędzie tam gdzie przedsięwzięcie jest na tyle unikalne, że żaden prywatny inwestor nie znajdzie się w porównywalnej sytuacji, jak właśnie ma to miejsce w przypadku budowy portu lotniczego Berlin Brandenburg, prowadzi do postawienia znaku równości między hipotetycznym inwestorem a inwestorem fikcyjnym. 

 

 

dr hab. Jakub Kociubiński

Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii

Uniwersytet Wrocławski

 

 

 

 

Tagi:

Finanse | Infrastruktura | Inwestycje | Konkurencja | Koszty | Lotnisko | Operator lotniska | Pomoc | Praca | Zarządzanie


powrót


Aby otrzymać dostęp do komentowania artykułów musisz się zalogować.

LOGIN

HASŁO




Jeżeli nie masz jeszcze konta, załóż je teraz

Rejestracja


Komentarze do tego artykułu:

REKLAMA


REKLAMA



Informacje EKES



REKLAMA


Giełda transportowa
Clicktrans.pl







Home | O nas | Polityka prywatności | Korzystanie z serwisu | Reklama w portalu | Kontakt | Mapa strony