INFORMACJE

Rynek Lotniczy

Linie Lotnicze

Porty Lotnicze

Samoloty

Drony

Dostawcy Usług

Prawo

Turystyka

BRANŻA

Nawigacja powietrzna

Innowacje & Technologie

Personalne

Rozmowy PRTL.pl

Komentarz tygodnia

Aviation Breakfast

Polski Klub Lotniczy

Przegląd prasy

INNE

Księgarnia

Szkolenia i konferencje

Studenckie koła i org. lotnicze

Znajdź pracę

Katalog firm

Przydatne linki

REKLAMA





Partnerzy portalu



Language selection


English Deutsch French Russian

Publikacje


Koncesja na zarządzanie greckimi portami lotniczymi i lotniskami przyznana na rzecz Fraport w świetle prawa pomocy publicznej

Jakub Kociubiński, 2019-02-25
     

Jak każdy sektor, który początkowo znajdował się pod całkowitą kontrola państwową, mimo ponad trzech dekad liberalizacji, w niektórych krajach członkowskich udział struktur państwowych wciąż pozostaje duży. Manifestuje się poprzez publiczną kontrolę nad przewoźnikami, operatorami portów lotniczych czy innych przedsiębiorstw obsługujących transport. Jednym z elementów stopniowego wycofywania się jednostek publicznych z aktywnego zarządzania przedsiębiorstwami sektora jest operacja przekazania koncesji do zarządzania czternastoma portami regionalnymi (dwie transakcje po siedem portów) w Grecji przedsiębiorstwu Fraport – operatorowi między innymi portu lotniczego we Frankfurcie (sprawa SA.44259 (2016/N)). Jest to część większego ruchu liberalizacyjnego, gdzie wszystkie 37 portów lotniczych i lotnisk w kraju zostanie przekazanych w prywatny zarząd.

 

Koncesja jest rodzajem pozwolenia, gdzie koncesjonariusz otrzymuje zgodę na prowadzenie określonej działalności – zarządzania portem lotniczym w tym przypadku – natomiast wszystkie strategiczne decyzje dotyczące tej działalność, koszty i inwestycje z tym a w szczególności ryzyko jest ponoszone przez wspomnianego koncesjonariusza. Państwo daje więc carte blanche a co firma z tym zrobi i jak ostatecznie na tym wyjdzie zależy tylko od niej. Wydawać się więc może, że tego typu relacje między władzą publiczną (koncesjodawcą) a przedsiębiorstwem (koncesjonariuszem) nie rodzi żadnych problemów, jeśli chodzi o prawo pomocy publicznej, bo nie wiąże się z bezpośrednim wyasygnowaniem środków państwowych. Tymczasem w prawie Unii Europejskiej (UE) pomoc nie musi wiązać się wydaniem konkretnej sumy z publicznej kasy, tylko definiuje się ją jako każdą korzyść nieosiągalną w normalnych warunkach rynkowych. Nie ma też znaczenia jaka jest jej forma. Zatem jeżeli przekazanie prawa do zarządzania portami i tym samym czerpanie korzyści z tych operacji zostało dokonane w formie koncesji, to środek pochodzi od państwa, bo analogiczny efekt nie mógłby być osiągnięty w żaden inny sposób. Środek wypełnia tym samym kryterium przypisywalności pomocy do państwa i selektywności, zatem stwierdzenie czy taka koncesja stanowi pomoc sprowadza się, wobec tego do oceny, czy korzyść płynąca z koncesji jest nieosiągalna w normalnych warunkach rynkowych.

 

Kwestia czy koncesje lub zamówienia publiczne (zwłaszcza te drugie) mogą stanowić pomoc publiczną pojawiała się w praktyce decyzyjnej Komisji Europejskiej (KE) na tyle często, że w opublikowanym w 2016 roku zawiadomieniu Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE (Dz. Urz. UE z 16.07.2016, C262/1) zawarła wytyczne kiedy udzielenie koncesji lub zamówień nie będzie rodzić ryzyka istnienia niedopuszczalnej pomocy publicznej, w szczególności jakie standardy wypełniać musi procedura wyboru koncesjonariusza (pkt 90-96 i 222-224). Nie można bowiem automatycznie zakładać, biorąc pod uwagę liczbę możliwych wariantów, że każda konkurencyjna procedura automatycznie wystarczy do zniwelowania ryzyka wystąpienia niedozwolonego wsparcia publicznego.

 

Choć próbę doprecyzowania tej materii należy generalnie ocenić pozytywnie, to praktyka stosowania wspomnianych wymogów nie jest konsekwentna. W tym kontekście należy wskazać, że Komisja w pkt 230 wspomnianego zawiadomienia wyraźnie stwierdziła „(…) Niniejszy komunikat zastępuje wszelkie sprzeczne z nim stwierdzenia dotyczące pojęcia pomocy państwa zawarte we wszystkich istniejących komunikatach i dokumentach ramowych, z wyjątkiem stwierdzeń dotyczących określonych sektorów, uzasadnionych ich specyfiką”. Nie można wprawdzie zapominać, że KE posiada wyłączną kompetencję do definiowania koncepcji pomocy na potrzeby swoich postepowań, zatem biorąc pod uwagę różnice w stanach faktycznych, pewne różnice interpretacyjne w zależności od sprawy i sektora zawsze będą występować. Także dogmatyczne podejście do definicji zdecydowanie nie jest dobre, a taka klauzula elastyczności co do zasady jest bardzo potrzebna, natomiast rzeczywiście wydaje się, że KE mogłaby trochę dokładniej uzasadniać swoje decyzje, jeśli chodzi o tytułową problematykę, bo obecnemu podejściu brakuje pewności prawa.

 

W przypadku koncesji na zarządzanie greckimi portami lotniczymi, została zawarta na 40 lat z możliwością przedłużenia o kolejne 10 lat. (Procedura została przeprowadzona zanim weszła w życie tzw. dyrektywa o koncesjach, Dz. Urz. UE z 28.04.2014, L94/1 która, dlatego nie znajduje tu zastosowania). Badając zaproponowany mechanizm wyboru zarządzającego portem, KE odwołała się do wspomnianego zawiadomienia stwierdzając (całkowicie słusznie), że sekcja dotycząca zamówień publicznych (pkt 41-43 i 89-94) powinna zaleźć zastosowanie do koncesji, wskazując na następujące wymagane przesłanki dotyczące uczestnictwa w niej:

  • Do udziału powinny być dopuszczone wszystkie zainteresowane strony (w tej sprawie wpłynęło 11 zgłoszeń);
  • Procedura powinna być przejrzysta w tym sensie, że wszyscy uczestnicy powinni mieć dostęp do pełnych informacji dotyczących koncesji i samej procedury;
  • Uczestnicy powinni mieć „odpowiedni” czas na przygotowanie swoich ofert.

 

Jeżeli chodzi o same kryteria wyboru, to powinny być obiektywne i przejrzyste, ustanowione z góry i stosowane jednolicie do wszystkich uczestników. W przypadku sprawy dotyczącej koncesji na zarządzanie greckimi portami lotniczymi i lotniskami, warunki wskazywały, że wybór zostanie dokonany w oparciu o „najwyższą cenę” (highest bidder). W tym miejscu rysuje się pewna wątpliwość, bo wspomniane wytyczne odwołują się do „oferty najkorzystniejszej ekonomicznie”, nie zaś tylko ceny jaka firma jest skłonna zapłacić za koncesję. Należy zwrócić uwagę, że stosowane wytyczne dotyczą w pierwszym rzędzie zamówień publicznych, gdzie cena nie odzwierciedla wszystkich parametrów projektu. Tu dochodzą też na przykład kwestie efektywności, terminu wykonania etc. Zatem oferta najkorzystniejsza ekonomicznie wcale nie musi być najtańsza (albo najdroższa jak w przypadku koncesji). W opisywanym przypadku koncesja dotyczy prawo do czerpania zysków z operacji portów lotniczych zatem nie ma tu żadnego wyznaczonego konkretnego celu, tylko tym celem jest ciągłe działanie. W związku w kontekście koncesji można przyjąć, że cena jest jedynym wyznacznikiem oferty najkorzystniejszej ekonomicznie.

 

Dodatkowo nowy zarządzający portami lotniczymi/lotniskami ograniczony będzie minimalnymi i maksymalnymi stawkami dostępu za korzystanie z obiektu. Innymi słowy, nie będzie mógł ani podnieść opłat lotniskowych (jak również handlingowych, za wynajem powierzchni użytkowych etc.) powyżej określonego poziomu ani ich za bardzo obniżyć. Deklarowanym celem tych ograniczeń było utrzymanie faktycznie otwartego charakteru portów i ich atrakcyjności dla potencjalnych klientów (linii lotniczych, General Aviation, oraz innych przedsiębiorstw prowadzących tam działalność). O ile górny limit tych „widełek” nie jest kontrowersyjny z punktu widzenia pomocy publicznej, to dolny może być problematyczny, ponieważ można go intepretować jako zagwarantowanie operatorowi pewnego poziomu przychodów. To z kolei mogłoby być odczytane jako korzyść nieosiągalną w normalnych warunkach rynkowych, bo stawka dostępu ustalona urzędowo z samej definicji nie jest skorelowana z biznesowym uzasadnieniem opłaty za korzystanie. Jeżeli wbrew, czy też obok prezentowanego powyżej uzasadnienia ustalenie minimalnych stawek za korzystanie z portu/lotniska miałoby zapobiec finansowej porażce przedsięwzięcia (a obecnie w UE ponad połowa portów lotniczych jest „pod kreską”), wówczas konkluzja dotycząca nierynkowego charakteru byłaby dosyć oczywista. Byłby to mechanizm pośredniego subsydiowania, gdzie środki co prawa nie pochodziłyby bezpośrednio z budżetu państwa, ale wynikałyby z nałożenia obowiązków na przedsiębiorców. Nawet jeżeli rzeczywiście taki jest cel (który z perspektywy prawa pomocy publicznej i tak jest bez znaczenia), to należy zauważyć, że ostateczny sukces operacji nie zależy tylko od samych opłat, ale też w ogromnym stopniu do efektywności zarzadzania i na przykład globalnej koniunktury. Dodatkowym problemem jest to skąd rząd Grecji miałby wiedzieć jaki poziom opłat miałby zagwarantować rentowność, jeżeli nie wie jak efektywny będzie zarządca ani jaki będzie ruch lotniczy.

 

Komisja odwołując się do przesłanek sformułowanych w sprawie dotyczącej pomocy dla portu Leipzig-Halle (ECLI:EU:T:2011:117) przywołała interpretację, że korzyść – jako przesłanka występowania pomocy - oznaczać też może sytuację gdy państwo uwalnia przedsiębiorstwa z części kosztów normalnie ponoszonych w toku ich działalności. W tym kontekście dokonała oceny kolejnego element koncesji polegającej na dofinansowaniu funkcjonowania lotniskowych jednostek straży pożarnej. W Wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych (Dz. Urz. UE z 04.04.2014, C99/3) KE wskazała, że „(…) działania wchodzące zwykle w zakres kompetencji państwa w wykonywaniu jego prerogatyw władzy publicznej nie mają charakteru gospodarczego i na ogół nie wchodzą w zakres stosowania zasad pomocy państwa. Na ogół uznaje się, że w porcie lotniczym działalność taka jak działania prowadzone […] straż pożarną […] stanowi działalność o charakterze pozagospodarczym”. Mimo tego publiczne finansowanie działalności pozagospodarczej nie może prowadzić do nieuzasadnionej dyskryminacji pomiędzy portami lotniczymi. W opisywanej sprawie okazało się, że Grecja w analogiczny sposób wspiera operatorów wszystkich portów lotniczych na terenie kraju, dlatego ten aspekt koncesji nie wiązał się z istnieniem pomocy publicznej.

 

Ostatecznie KE nie dopatrzyła się w kwestionowanym środku pomocy państwa. Jest to instruktywny przykład jak skonstruować tego typu rozwiązania pozwalające na przekazanie odpowiedzialności za zarządzanie infrastrukturą lotniczą podmiotom niepublicznym przy jednoczesnym zachowaniu pewnego poziomu kontroli państwowej nad ich posunięciami biznesowymi. Oczywiście otwartą kwestią jest, czy tego typu metoda regulacyjna jest optymalna, czy jest ekonomicznie racjonalna (są poważne zastrzeżenia General Aviation co do podwyżek opłat lotniskowych i handlingowych w Grecji), natomiast w aspekcie potencjalnej kolizji z prawem pomocy publicznej, opisana sprawa może być uznana za modelową.

 

 

Dr hab. Jakub Kociubiński

Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii

Uniwersytet Wrocławski

 

 

 

Tagi:

Fraport | Lotnisko | Zarządzanie


powrót


Aby otrzymać dostęp do komentowania artykułów musisz się zalogować.

LOGIN

HASŁO




Jeżeli nie masz jeszcze konta, załóż je teraz

Rejestracja


Komentarze do tego artykułu:

REKLAMA


REKLAMA



Informacje EKES



REKLAMA


Giełda transportowa
Clicktrans.pl







Home | O nas | Polityka prywatności | Korzystanie z serwisu | Reklama w portalu | Kontakt | Mapa strony