INFORMACJE

Rynek Lotniczy

Linie Lotnicze

Porty Lotnicze

Samoloty

Drony

Dostawcy Usług

Prawo

Turystyka

BRANŻA

Nawigacja powietrzna

Innowacje & Technologie

Personalne

Rozmowy PRTL.pl

Komentarz tygodnia

Aviation Breakfast

Polski Klub Lotniczy

Przegląd prasy

INNE

Księgarnia

Szkolenia i konferencje

Studenckie koła i org. lotnicze

Znajdź pracę

Katalog firm

Przydatne linki

REKLAMA





Partnerzy portalu



Language selection


English Deutsch French Russian

Publikacje


Przesłanki dopuszczalności pomocy operacyjnej dla portów lotniczych w świetle najnowszych decyzji Komisji Europejskiej – Cz. II

Jakub Kociubiński, 2019-11-08
     

W ostatnim artykule poruszana była kwestia interpretacji przesłanek dopuszczalności udzielania pomocy operacyjnej, czyli wsparcia przeznaczonego na pokrycie bieżących kosztów działalności portu lotniczego w świetle najnowszej praktyki decyzyjnej. Dzisiejszy artykuł stanowi kontynuację rozpoczętego tematu i skupia się na efekcie zachęty, kryterium odpowiedniości oraz wymogu redukcji zaburzeń konkurencji i handlu.

 

Efekt zachęty, który w prawie pomocy publicznej funkcjonował do dawna, ale dopiero reforma z 2014 roku przesunęła go na pierwszy plan, polega na tym, że od przedsiębiorstwa będącego beneficjentem pomocy wymaga się podjęcia działań leżących w interesie władzy przyznającej wsparcie, których to przedsiębiorstwo nie podjęłoby bez pomocy. Zgodnie z modelową interpretacją, gdyby przedsiębiorstwo podejmowało dane działanie niezależnie od otrzymania pomocy, wówczas należałoby przyjąć, że wsparcie jest niepotrzebne. Ta interpretacja, która sprawdza się relatywnie dobrze (choć nie bez problemów) w przypadku pomocy inwestycyjnej, gdzie pieniądze przeznaczane są na konkretny projekt. Natomiast pomoc operacyjna, można powiedzieć z definicji nie zawiera efektu zachęty, skoro ma za zadanie sfinansować koszty codziennej działalności, a nie konkretny wyodrębnialny projekt. Nie ma więc sytuacji, że przedsiębiorstwo nie wykonałoby danej inwestycji jak na przykład rozbudowy terminala, bez otrzymania środków publicznych. Kierując się tą logiką jedynej zachęty można dopatrywać się w kontynuowaniu operacji.

 

Uwzględniając powyższą niekompatybilność efektu zachęty nie jest przypadkiem, że ocena jego istnienia w przypadku tego rodzaju wsparcia pozostaje symboliczna. Przykładowo w decyzji dotyczącej pomocy da portu lotniczego Erfurt-Weimar (sprawa SA.46945) Komisja Europejska (KE, Komisja) stanęła na stanowisku, opierając się na przedstawionym przez władze niemieckie biznesplanie portu, że co prawda zakłada się stopniowy wzrost ruchu lotniczego w porcie, ale nawet przyjmując optymistyczny scenariusz trajektorii wzrostu, generowane w ten sposób przychody i tak nie wystarczą dla pokrycia kosztów operacji w horyzoncie czasowym pomocy publicznej. Dlatego przyznający pomoc argumentują, że bez wsparcia operator obiektu zmuszony będzie szukać oszczędności, które skutkować będą obniżeniem skali operacji portu uniemożliwiajac przyjęcie zwiększonego ruchu lotniczego i nie pozwalając tym samym na zrealizowanie scenariusza wzrostu. Choć nie można odmówić tej argumentacji ani logiki ani (zakładając dokładność prognoz) prawdziwości, to jednocześnie można się zastanawiać, czy taka zachęta rzeczywiście obejmuje „dodatkowe” działanie. W tym kontekście warto przywołać sprawę Regione autonoma della Sardegna (T-171/02, ECLI:EU:T:2005:219), gdzie Sąd stwierdził, że jeżeli wsparcie obejmowałoby wyłącznie „zwykłą” działalność przedsiębiorstwa, wówczas stanowiłoby pomoc operacyjną, która co do zasady nie może być dopuszczona na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE. Dla zadziałania efektu zachęty, argumentował dalej Sąd, konieczne byłoby podjęcie przez beneficjenta działań, który ten nie podejmowałby normalnie w toku swojej zwykłej działalności.

 

Choć rzeczywiście pomoc operacyjna jest co do zasady niedopuszczalna, to akurat w przypadku portów lotniczych uczyniony jest wyjątek od ogólnego zakazu, który przywołał Sąd w powyższym orzeczeniu. Można wiec powiedzieć, że efekt zachęt z samej swojej istoty nie pasuje do pomocy operacyjnej. Gdyby bowiem trzymać się modelowej interpretacji stosowanej w przypadku innych środków pomocowych wówczas nie wymóg ten nie zostałby nigdy spełniony. Gdyby natomiast przyjąć, jak w utrzymywały władze niemieckie w sprawie portu lotniczego Weimar-Erfurt, że zachęta polega na możliwości utrzymania operacji na niezmienionym poziomie, gdyż bez wsparcia zabrakłoby na to pieniędzy, wówczas tak rozumiany efekt zachęty wystąpi zawsze. W rezultacie w sprawach z zakresu pomocy operacyjnej dla portów lotniczych niemal „automatycznie” przyjmuje się, że środek pomocowy posiada efekt zachęty, co jest sankcjonowaniem pewnej fikcji, natomiast nie wydaje się, żeby istniała alternatywa w sytuacji zasadniczej nieprzystawalności opisywanego efektu do wsparcia operacyjnego.

 

Uznanie pomocy publicznej za odpowiednie narzędzie wymaga od państwa członkowskiego wykazania, że dany cel nie może zostać osiągnięty za pomocą innych, miej inwazyjnych środków (zakładając, że ów cel zostanie uznany za akceptowalny). W sprawach dotyczących niemieckich portów lotniczych Rostock, Dortmund i Erfurt-Weimar, które tak jak w ostatnim artykule stanowią punkt odniesienia, argumentacja opierała się na tym, że choć docelowo obiekty mają osiągnąć rentowność, to jednak daleki horyzont czasowy nie pozwala na sfinansowanie czasowego tzw. niedopasowania poziomu płynności do kosztów kapitału (używając języka Wytycznych z 2014 r.), za pomocą uzyskanych komercyjnie pożyczek. Tym bardziej, że duża dynamika sektora transportu lotniczego i zwłaszcza jego wrażliwość na globalne wahania koniunktury i wydarzenia o charakterze losowym zwiększa ryzyko kredytowania przedsiębiorstw branży pogarszając tym samym atrakcyjność pożyczki jako rozwiązania, z którego mógłby skorzystać port lotniczy. Przywoływane cechy sektora sprawiają jedocześnie, że konieczne może być dostosowanie wysokości finansowana w czasie przyznawania środka pomocowego, jego ewentualne zwiększenie. Choć tego typu możliwość korekty ex ante byłaby technicznie możliwa przy komercyjnych kredytach, to koszty wykupienia takiej opcji byłyby nieakceptowane biorąc pod uwagę warunki finansowe w jakich działa port i docelowy poziom rentowności obiektu. Z tych względów, zdaniem Komisji, pomoc publiczna jest odpowiednim narzędziem.

 

Co do zasady każda pomoc publiczna (z wyjątkiem tzw. pomocy de minimis) będzie zaburzać konkurencje i handel między państwami członkowskimi. W prawie pomocy publicznej stosowana jest nieco upraszczająca realną sytuację rynkową interpretacja zgodnie z którą każdy środek przyznający niektórym przedsiębiorstwom korzyść nieosiągalną w normalnych warunkach rynkowych poprzez przywilej, który tworzy dla beneficjenta będzie miał zaburzający skutek. Jest to interpretacja, która pozwala na uniknięcie konieczności przeprowadzania badania rynku właściwego i oceny dynamiki wymiany handlowej. Wystarczające jest wykazanie istnienia logicznie poprawnego teoretycznego mechanizmu wpływu na rynek bez konieczności jego weryfikacji za pomocą twardych danych, których i tak nie ma, jeżeli badanie środka pomocowego przeprowadzane jest ex ante. Należy też przypomnieć, że pomoc operacyjna uznawana jest za jeden z najbardziej szkodliwych rodzajów pomocy (obok pomocy ratunkowej i restrukturyzacyjnej), gdyż sprowadza się do umożliwienia przetrwania przedsiębiorstw, które nie potrafią samodzielnie poradzić sobie na rynku.

 

W przypadku pomocy operacyjnej dla portów lotniczych konkluzja o braku negatywnych efektów o transgranicznym charakterze jest bezpośrednią konsekwencją opisywanego w poprzednim artykule zakazu dublowania infrastruktury. Jeżeli istnieją porty lotnicze w pokrywającym się obszarze ciążenia, z których żaden nie ma problemów z przepustowością, a które nastawione są na zbliżony profil ruchu lotniczego (nie chodzi więc o sytuację, gdzie jest duży hub i mały regionalny port), wówczas można założyć, że dojdzie do przynajmniej częściowej kanibalizacji rynków. Zatem istnienie konkurencji przyjmuje się na podstawie pokrywania się obszarów ciążenia. W takim przypadku konkluzja o zaburzającym skutku środka pomocowego jest oczywista w świetle przywołanego powyżej standardu dokonywania takiej oceny. Dla stwierdzenia, że pomoc operacyjna nie wiąże się z zaburzeniem konkurencji i handlu należy więc wykazać, że port będący beneficjentem pomocy operuje w niekonkurencyjnym środowisku. Jeżeli więc KE stwierdzi, że wsparcie nie będzie skutkować duplikacją niewykorzystanej infrastruktury, wówczas naturalną konkluzją będzie stwierdzenie braku nadmiernego negatywnego wpływu na konkurencję i handel.

 

Przedstawione w dwóch artykułach podejście do interpretacji kryteriów dopuszczalności pomocy operacyjnej dla portów lotniczych pokazuje z jednej strony, że proste skopiowanie kryteriów z innych rodzajów pomocy nie jest najlepszym zabiegiem, gdyż niektóre z nich jak np. wymóg istnienia efektu zachęty konstrukcyjnie nie pasują do tego rodzaju pomocy. Można argumentować, że jest to sytuacja dająca dużą swobodę Komisji Europejskiej w decydowaniu o dopuszczalności pomocy, gdyż do obrony są sprzeczne interpretacje, z których żadna nie będzie contra legem. Jednocześnie na razie daje się zauważyć łagodne podejście i generalne przyzwolenie na udzielanie tytułowego rodzaju wsparcia. Faktem jest, że jest ono na zasadzie wyjątku, jednak wyraźnie dozwolone w okresie przejściowym mającym potrwać do 2024 roku. Otwartym pozostaje pytanie jak będzie wyglądać sytuacja po zakończeniu tego okresu przejściowego. Czy KE konsekwentnie będzie egzekwować zakaz, czy też ów zakaz zostanie „rozmyty”.

 

 

Zdjęcie: FB Rostock Airport

dr hab. Jakub Kociubiński
Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii
Uniwersytet Wrocławski

 

 

 

Tagi:

Finanse | Lotnisko | Pomoc | pomoc publiczna


powrót


Aby otrzymać dostęp do komentowania artykułów musisz się zalogować.

LOGIN

HASŁO




Jeżeli nie masz jeszcze konta, załóż je teraz

Rejestracja


Komentarze do tego artykułu:

REKLAMA


REKLAMA



Informacje EKES



REKLAMA


Giełda transportowa
Clicktrans.pl







Home | O nas | Polityka prywatności | Korzystanie z serwisu | Reklama w portalu | Kontakt | Mapa strony