Możliwości międzynarodowej kontroli subsydiowania linii lotniczych

2019-04-23
 Drukuj

Pod koniec marca (29.03.2019) Organ Apelacyjny WTO (Światowej Organizacji Handlu) wydał rozstrzygnięcie wskazujące (sprawa DS353, rozstrzygnięcie WT/DS353/31), że Boeing nie wykonał nałożonych wcześniej zobowiązań dotyczących poprzedniego postanowienia dotyczącego istnienia nielegalnych subsydiów. Rozstrzygnięcie zostało odtrąbione jako sukces Unii Europejskiej (zob. komunikat IP/19/1892) stanowiąc kolejny etap toczącej się sagi dotyczącej kontroli subsydiów w transporcie lotniczym. Choć wiele uwagi poświęca się szeroko pojętej kwestii subsydiowania, to jedynie spory dotyczące producentów towarów mających zastosowanie aeronautyczne w tym w szczególności samych samolotów miały jak dotąd swój finał przed międzynarodowymi organami rozstrzygania sporów gospodarczych jak WTO. Natomiast pojawiające się często głosy o istnieniu nieuczciwego subsydiowania dotyczącego linii lotniczych (oskarżenia pojawiają się zwłaszcza w odniesieniu do Emirates, Etihad i Qatar) nie zaowocowały analogicznymi sprawami przed WTO. Z jednej strony można odczytywać to jako dowód wyolbrzymienia rzeczywistej skali zjawiska a z drugiej jako konsekwencja praktycznych i prawnych problemów związanych z identyfikacja i zwalczaniem takich praktyk.

 

W ramach pewnego wstępu można powiedzieć, że unijny system kontroli pomocy publicznej (która na pewnym poziomie ogólności stanowi synonim subsydium), mogący stanowić punkt odniesienia, jest skuteczny, bo po pierwsze istnieje jeden ogólnie przyjęty standard interpretacji pojęcia pomocy, które nie jest uzależnione od krajowych tradycji prawnych a po drugie istnieje realny mechanizm kontroli i egzekucji. Są to konieczne warunki, ponieważ interwencja państwa w gospodarkę faktycznie wspierająca (niekoniecznie intencjonalnie) działające na rynku przedsiębiorstwa nie ogranicza się do prostych do zidentyfikowania bezpośrednich transferów finansowych. Koniecznie dlatego jest spojrzenie na faktyczne skutki środka, nie zaś jego oficjalnie deklarowany cel i konstrukcję prawną, żeby możliwe było zidentyfikowanie tych, które wiązała się z powstaniem dla beneficjentów korzyści nieosiągalnej w normalnych warunkach rynkowych. Jest to szczególnie ważne w sytuacji, gdzie stronami są różne państwa, z różnymi prawnymi tradycjami i modelami gospodarczymi, gdzie spojrzenie na domniemany środek pomocowy z przez pryzmat jego rzeczywistych skutków stanowi optymalny benchmark dla oceny poszczególnych, zróżnicowanych krajowych środków interwencji, bo ów brak porównywalności systemów prawnych wyklucza możliwość porównania w oparciu o formalne kryteria – np. o typ aktu, o organ wydający.

 

W realiach międzynarodowych, pozaunijnych, analogicznie skonstruowany mechanizm kontroli subsydiów nie istnieje. Najbliższym odpowiednikiem jest funkcjonujące w ramach WTO tzw. porozumienie SCM (The Agreement on Subsidies and Countervailing Measures). System WTO choć ma swoje niewątpliwe sukcesy bywa tez krytykowany jako nadmiernie skomplikowany choć trzeba też odnotować, że jego ograniczenia wynikają z cech prawa międzynarodowego uzależnionego od czynników politycznych, zatem elementów niespecyficznych dla samego WTO.

 

Pierwszą kwestią, która może okazać się problematyczna w kontekście opisywanego zagadnienia jest sama definicja subsydiów funkcjonująca w WTO (art. 1 1.1(a)(1) SCM). Dla uznania środka za subsydium konieczne jest, żeby wiązał się z wydatkiem po stronie państwa (szeroko rozumianego, obejmującego zarówno wszystkie szczeble administracji publicznej jak i przedsiębiorstwa państwowe). Element definicji odwołujący się do wkładu finansowego (financial contribution) po stronie państwa przyznającego był przedmiotem poważnych kontrowersji i intensywnych sporów na etapie tworzenia przepisu. Ostatecznie w tekście znalazł się ten wymóg co można postrzegać jako pewien zabieg zmierzający do faktycznego zawężenia definicji. Jest to bowiem odejście od spojrzenia na subsydia przez pryzmat ich rzeczywistych efektów. Jeżeli środek pomocowy będzie wiązał się z przyznaniem beneficjentowi korzyści nieosiągalnej w normalnych warunkach rynkowych, czyli można powiedzieć stanowił pewien przywilej, ale jeśli nie będzie wiązać się z wydatkami po stronie państwa, wówczas będzie znajdować się poza powyższą definicją subsydiów. Faktem jest, że ogromna większość działań wspierających przedsiębiorstwa, obejmuje wkład finansowy jednostek publicznych, niekoniecznie w postaci wydatków, ale też nieuzyskanych korzyści jak na przykład w przypadku rabatów podatkowych czy środków obniżających koszty pracy czy ceny energii kupowanej od państwowych dostawców. Natomiast mogą istnieć środki w postaci przeważnie praw specjalnych ustanawiających preferencyjne warunki działalności przedsiębiorstwa (np. pierwszeństwo dostępu do infrastruktury), które nie wiążą się z wydatkami po stronie państwa.

 

Ponadto subsydia muszą być „specyficzne”, a używając terminologii z prawa UE selektywne. Oznacza to, że dany środek pomocowy musi wspierać niektóre przedsiębiorstwa lub niektóre sektory. Jeżeli bowiem dany instrument skierowany jest do wszystkich przedsiębiorstw, nie zmienia ich relatywnej pozycji względem siebie i tym samym nie zakłóca konkurencji na rynku. O ile nikt nie kwestionuje samej idei wprowadzenia kryterium selektywności, to w praktyce identyfikacja, które środki faktycznie są selektywne może być problematyczne. Konieczne jest bowiem wyznaczenie punktu odniesienia. Jeżeli zgodnie z literalną interpretacją kryterium wspiera tylko niektóre przedsiębiorstwa to dla stwierdzenia tego należy wyznaczyć grupę porównywalnych podmiotów - znajdujących się w porównywalnej sytuacji prawnej i faktycznej – i na tej podstawie ocenić, czy któreś z nich w wyniku zastosowania środka państwowego znalazło się w lepszej sytuacji. W Unii Europejskiej, gdzie analogiczne kryterium funkcjonuje w prawie pomocy publicznej takie porównanie jest relatywnie prostsze, bo nawet jeżeli przyjąć, że flagowa linia lotnicza nie ma w danym kraju przedsiębiorstwa będącego w porównywalnej sytuacji, to za benchmark posłuży cała Unia.

 

Natomiast w realiach międzynarodowych liczba graczy i różnic w systemach gospodarczych jest na tyle duża, że takie porównanie staje się niemożliwe. Poza tym należy zwrócić uwagę, że przewaga konkurencyjna przedsiębiorstwa nie jest determinowana tylko przez wspierającą interwencję państwową, ale przede wszystkim przez uwarunkowania regulacyjne i ekonomiczne systemu, w którym się znajduje. Można tu wskazać koszty pracy, paliwa, poziom opodatkowania etc. Zatem nierównowaga w sytuacji wyjściowej poszczególnych profesjonalnych uczestników rynku jest immanentną cechą międzynarodowych stosunków gospodarczych. Sprowadzając nieco sprawę do absurdu, na potrzeby ilustracji, można powiedzieć, że zastosowanie kryterium selektywności dałoby pożądane rezultaty tylko jeżeli wyjściowa sytuacja wszystkich przedsiębiorstw byłaby identyczna.

 

Poza tym w prawie pomocy publicznej, które jest dobrym punktem odniesienia, bo kryterium selektywności/specyficzności jest skonstruowane tak samo a jest w nim znacznie więcej spraw, znane są przypadki selektywności środka, który formalnie adresowany jest do wszystkich, którego krąg adresatów jest określony z góry za pomocą obiektywnych przesłanek. Wówczas teoretycznie każdy podmiot wypełniający te przesłanki będzie mógł skorzystać ze środka. Lista adresatów będzie więc potencjalnie nieograniczona (nieznana w chwili wydawania środka) i przez co na pierwszy rzut oka nie będzie on selektywny/specyficzny. Natomiast w praktyce tylko jedno przedsiębiorstwo będzie znajdować się w faktycznie sytuacji umożliwiającej pełne skorzystanie środka. Wydaje się, że środek, który dotyczy przedsiębiorstw w wielu sektorach w ramach jednego kraju, w tym flagowej linii lotniczej nie będzie selektywny w kontekście międzynarodowej kontroli subsydiów w choć z perspektywy konkurencyjnych przewoźników w innych krajach znaczenie ma tylko fakt, że akurat linia lotnicza też skorzystała ze środka. Jest to powrót do przytaczanego twierdzenia, że warunku wyjściowe determinujące pozycje konkurencyjną przewoźnika vis-a-vis linii lotniczej z innego kraju determinowane są przez całokształt warunków prowadzenia działalności gospodarczej w danym kraju, przez co trudne jest dokładne wyizolowanie wypływu konkretnego instrumentu prawnego.

 

Jest to o tyle istotne twierdzenie, że dla zastosowanie środków wyrównawczych przeciwdziałających niedopuszczalnemu subsydiowaniu w innych krajach lub skierowania sprawy do rozstrzygnięcia przed organem WTO konieczne jest istnienie szkody po stronie rodzimych przedsiębiorstw. Musi do tego istnieć bezpośredni związek przyczynowy między konkretnym środkiem – subsydium w jednym kraju a konkretną szkodą np. utratą rynku, którą ponosi przedsiębiorstwo w innym państwie. O ile w przypadku producentów samolotów, gdzie na świecie funkcjonuje duopol Boeing-Airbus szkoda może być stwierdzona, bo potencjalny pokrzywdzony może być tylko jeden, tak samo jak jeden sprawca a rynek ograniczony do kilku produktów (choć nawet wtedy jest to trudne w praktyce). Natomiast jeżeli mamy do czynienia z liniami lotniczymi, zwłaszcza dużymi przewoźnikami sieciowymi, wówczas wiadomo, że siatki poszczególnych przewoźników nie będą się pokrywały, a konkurencyjne połączenia mogą mieć zupełnie różne punkty transferowe i być dostępne w różnych konfiguracjach transferowych. Poza tym duża fluktuacja taryf starowana systemami zarządzania przychodów utrudnia (nie tylko w sprawach o subsydia) porównanie poszczególnych ofert i ich konkurencyjności, szczególnie, że owa konkurencyjność zależy w dużym stopniu od preferencji pasażerów.

 

Ocena czy rzeczywiście preferencyjne warunki tworzone przez władze rodzimym przewoźnikom osiągającym z tego tytułu przewagę na rynku międzynarodowym pozostaje domeną nauk ekonomicznych. Z perspektywy nauk prawnych w tym kontekście rysują się problemy zdefiniowania równowagi konkurencyjnej stanowiącej „idealny” model, z którym zestawiamy skutki badanego subsydium oraz standard dowodowy oceny wpływu konkretnego środka pomocowego dla przewoźnika na sytuację konkretnej, konkurencyjnej linii lotniczej w innym państwie

 

 

Dr hab. Jakub Kociubiński

Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii

Uniwersytet Wrocławski

 

 

 

Materiał wydrukowany z portalu PRTL.pl