INFORMACJE

Rynek Lotniczy

Linie Lotnicze

Porty Lotnicze

Samoloty

Drony

Dostawcy Usług

Prawo

Turystyka

BRANŻA

Nawigacja powietrzna

Innowacje & Technologie

Personalne

Rozmowy PRTL.pl

Komentarz tygodnia

Aviation Breakfast

Polski Klub Lotniczy

Przegląd prasy

INNE

Księgarnia

Szkolenia i konferencje

Studenckie koła i org. lotnicze

Znajdź pracę

Katalog firm

Przydatne linki

REKLAMA





Partnerzy portalu



Language selection


English Deutsch French Russian

Publikacje


Nowy Komunikat Komisji „Otwarta i skomunikowana Europa” - Analiza Część III: Ochrona rynku europejskiego przed subsydiowaniem i nieuczciwymi praktykami cenowymi przewoźników z państw trzecich

dr Jakub Kociubiński, 2017-07-05
     

Kolejnym elementem nowej unijnej strategii dotyczącej lotnictwa, która została streszczona w komunikacie Otwarta i skomunikowana Europa jest zastąpienie rozporządzenia 868/2004 dotyczącego ochrony przed subsydiowaniem i nieuczciwymi praktykami cenowymi powodującymi uszczerbek dla przewoźników lotniczych Wspólnoty w świadczeniu usług lotniczych z krajów nienależących do Wspólnoty Europejskiej. Dzisiejszy felieton poświęcony będzie przedstawieniu istoty powyższego rozporządzenia, kontrowersji związanych z jego stosowaniem (czy niestosowaniem) oraz propozycjom zmiany.

 

U podstaw rozporządzenia 868/2004 leżało przekonanie, że europejskie linie lotnicze stają w obliczu coraz większej konkurencji ze strony przewoźników z innych krajów, których przewaga wynika często z subsydiów czy innego preferencyjnego traktowania, które otrzymują w swoich rodzimych krajach. Problem jest rzeczywisty, ale można powiedzieć, w znacznej mierze nieunikniony w sytuacji gdy mamy do czynienia z przedsiębiorstwami, które działają na jednym rynku (jeżeli przyjmiemy, że w tym sektorze globalny rynek istnieje), ale które działają w różnych reżimach prawnych więc obowiązują je inne reguły.

 

Jako przykład tego problemu wskazuje się ekspansję linii lotniczych  z Zatoki Perskiej (Etihad, Emirates i Qatar Airways), co jednak nie znaczy, że kwestia jest ograniczona do przewoźników z tego regionu, bo wskazuje się też na działalność operatorów ze Stanów Zjednoczonych czy coraz bardziej ze strefy Azji-Pacyfiku. Natomiast bezpośrednią przyczyną uchwalenia aktu były intensywne wysiłki rewitalizacji sektora transportu lotniczego podejmowane przez Stany Zjednoczone w następstwie kryzysu, w jakim tamtejsza branża znalazła się po zamachach z 11 września 2001 roku (choć wskazuje się też, że amerykański sektor był w nienajlepszej sytuacji już wcześniej, a zamachy tylko przyśpieszyły nieuchronną zapaść).

 

Gdybyśmy pozostali wyłącznie w obszarze Rynku Wewnętrznego Unii Europejskiej, wówczas możliwe jest narzucenie zunifikowanych lub zharmonizowanych reguł subsydiowania, natomiast w przypadku udziału państw trzecich podobne zbliżenie jest niemożliwe bez zawarcia stosownej umowy międzynarodowej. A w takim wypadku rozstrzygnięcie uzależnione jest od woli politycznej zaangażowanych państw i to właśnie czynnik polityczny stanowi ostateczną determinantę przyjętych rozwiązań.

 

Rozporządzenie 868/2004 wprost wskazywało, że jego celem nie jest zastąpienie istniejących lub przyszłych porozumień międzynarodowych regulujących tę kwestię. Obecnie właściwie jedynymi prawnomiędzynarodowymi regułami ograniczające „wyścig zbrojeń” w dziedzinie subsydiowania są te obowiązujące w WTO. Mimo, że jest to zdecydowanie potrzebny i ogólnie rzecz biorąc dobry system, jego skuteczność w obszarze reguł ograniczających subsydiowanie jest ograniczona przez skomplikowany mechanizm rozstrzygania sporów na forum tej organizacji. Trzeba też wyraźnie odnotować, że istnieje wyraźny (i skądinąd zrozumiały, ale podlegający ocenie przede wszystkim w kategoriach politycznych) opór przed międzynarodowym uregulowaniem kwestii reguł konkurencji i subsydiowania.

 

A zatem można zaryzykować twierdzenie, że rozporządzenie 868/2004 stanowi swego rodzaju „Plan B” w sytuacji, gdy europejski sektor transportu lotniczego ponosi „uszczerbek” ale nie ma realnej możliwości wypracowana prawnomiędzynarodowego mechanizmu określającego wspólne zasady i kontrolę rozwiązań w zakresie (powiązanych kwestii) subsydiowania i polityki cenowej przewoźników.

 

Zakres przedmiotowy rozporządzenia 868/2004 obejmuje subsydium przyznane, bezpośrednio lub pośrednio, linii lotniczej spoza Unii Europejskiej oraz nieuczciwe praktyki cenowe stosowane przez przewoźników lotniczych z państw trzecich. Akt stosuje definicje pojęcia „subsydia” na pierwszy rzut oka zbliżoną do definicji stosowanej w systemie WTO i do definicji pomocy publicznej w prawie UE. Ustalenie definicji subsydiów jest jednak problematyczne w praktyce. Wynika to faktu, że zaangażowanie państwa w gospodarkę może przybierać bardzo różne formy i mogą one być różnie klasyfikowane w poszczególnych krajowych systemach prawnych. Dlatego właśnie w Unii Europejskiej stosowana jest tzw. obiektywna koncepcja pomocy, która polega na tym, że środek państwowy ocenia się na podstawie jego rzeczywistych skutków a nie tego jak jest formalnie kategoryzowany. Bez tego państwo mogłoby w zasadzie uzasadnić każdą ingerencję w gospodarkę prostym twierdzeniem, że dany środek nie jest pomocą bo nie jest klasyfikowany jako pomoc. System kontroli jest możliwy tylko dlatego, że Komisja Europejka (i Trybunał w ramach kontroli sądowej) może rozstrzygnąć kwestię co jest pomocą i kiedy jest dopuszczalna niezależnie od stanowiska państwa w tej kwestii. Takiego mechanizmu „zewnętrznej” kontroli nie ma rzecz jasna w relacjach wykraczających poza Unię Europejską. Zatem kwestia kształtu definicji jest nierozerwalnie związana z zagadnieniem kto ostatecznie ustala tę definicję i przede wszystkim kto ją później interpretuje. Zakładając, że zostanie wypracowany polityczny kompromis skutkujący wpisaniem „jakiejś” definicji do aktu to i tak później musi istnieć organ, który dokonywać będzie wykładni przepisów, czyli innymi słowami decydować o legalności subsydiów. Jeżeli prawnomiędzynarodowy mechanizm będzie słaby w tym sensie, że rozstrzygnięcie (albo skierowanie sprawy do rozstrzygnięcia) będzie dodatkowo wymagać zgody państwa, system zostanie faktycznie sparaliżowany. Tu wracamy nieuchronnie do wspominanego systemu rozstrzygania sporów w WTO, który krytykowany jest jako zbyt skomplikowany i nieefektywny. Jest to zresztą jeden z głównych zarzutów dotyczących w ogóle prawa międzynarodowego, że „zewnętrzny” mechanizm rozstrzygania sporów i egzekucji nie istnieje i przez to system jest w zasadzie darwinistyczny gdzie prawo traktowane są jako pewien „listek figowy” dla twardego Realpolitik.

 

Rozporządzenie 868/2004 jest próbą „obejścia” przedstawionych powyżej problemów z uregulowaniem zasad konkurowania za pomocą narzędzi prawa międzynarodowego poprzez rozwiązanie jednostronne. Rozporządzenie jest takim aktem prawa UE, które obowiązuje bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich i „automatycznie” wchodzi do porządków wewnętrznych w tych krajach. Jest więc identycznie stosowane w całej Unii. Jeżeli więc cały obszar stosowania aktu pozostaje w ramach jednego porządku prawnego – Unii Europejskiej - wówczas nie ma konieczności wypracowywania legalnych definicji uwzględniających różnice w systemach prawnych poszczególnych zaangażowanych państw ani dokonywanie kompromisu politycznego, ale wystarczy jednostronnie narzucić własną siatkę pojęciową. A taka siatka wraz z bardzo bogatym orzecznictwem i praktyką decyzyjną istnieje od ponad pół wieku w postaci prawa pomocy publicznej. Na potrzeby stosowania wspomnianego rozporządzenia samo pojęcie uszczerbku, którego wystąpienie stanowi aktywator uruchomienia mechanizmu ochrony nie zostało praktycznie zdefiniowane poza wskazaniem konieczności posiadania materialnego charakteru. Ramowość kryteriów oceny szeroki margines swobody w interpretacji, co wpisuje się w zasadniczy cel – ratio legis - aktu. Dlatego, że jedynym realnie wykonalnym remedium jest punitywny środek w postaci „środków rekompensujących” przyjmujących formę opłat nałożonych na odnośnego przewoźnika z państwa trzeciego.

 

Można argumentować, że przewidziane rozwiązania ograniczające się do nakładania finansowych zobowiązań na przewoźnika kiedy tylko ten pojawi się na europejskim niebie, mogą być skuteczne tylko przy założeniu, że Rynek Wewnętrzny – czyli można przyjąć w pewnym uproszczeniu Unia Europejska - stanowi pewną zamkniętą ekonomiczną całość. Wiadomo przecież, że tak nie jest i mimo iż stosowanie rozporządzenia 868/2004 jest ograniczone do operacji lotniczych odbywających się na terenie UE, to stanowi modelowy przykład rozwiązań stanowiących pożywkędla współzawodnictwa między krajowymi systemami subwencyjnymi, którego uniknięcie w obszarze Rynku Wewnętrznego stanowiło podstawowy cel powstania prawa pomocy publicznej. Można bowiem argumentować, a historia gospodarcza dostarcza dowodów na poparcie tej tezy, że reaktywne działania w państwach trzecich będą równolegle polegać na tworzeniu preferencyjnych warunków dla swoich przewoźników i na wznoszeniu protekcjonistycznych barier wobec operatorów wspólnotowych na zasadzie wzajemności (swego rodzaju odwetu) w związku z zastosowaniem „środków rekompensujących”. Innymi słowy stanowi to modelowy wręcz mechanizm powstania „wojny handlowej” (identycznie zaczęła się np. wojna między UE a Stanami w związku z produkcją stali w 2002 czy handlu bananami w 1999). Z drugiej strony zupełny brak reakcji prawodawcy i regulatora unijnego na preferencyjne traktowanie przewoźników w państwach trzecich spowoduje, że europejskie linie lotnicze znajdą się w gorszej sytuacji konkurencyjnej. Alternatywa jest więc równie zła. Podsumowując tę część można stwierdzić, że rozwiązanie najlepsze (umowa międzynarodowa) jest politycznie niewykonalne, z kolei rozwiązanie wykonalne jest złe, a wreszcie opcja trzecia (też wykonalna) czyli powstrzymanie się od działań też jest zła. W efekcie rozporządzenie 868/2004 nie zostało zastosowane ani razu…

 

Prezentowana powyżej analiza problemów związanych z przeciwdziałaniem nieuczciwemu subsydiowania i nieuczciwym praktykom rynkowy w transporcie lotniczym wpisuje się w pewien prawniczy mainstream i mankamenty systemu są też dobrze znane Komisji Europejskiej. Nie ulegało więc wątpliwości, że rozporządzenie 868/2004, które pozostawało martwym prawem, swego rodzaju „straszakiem” (nie wiadomo na ile skutecznym) należy uchylić. Pojawia się jednak pytanie czym je zastąpić?

 

W oficjalnym dokumencie zawierającym analizę procesu legislacyjnego (SWD(2017)182 final) wskazano, że brane pod uwagę były cztery scenariusze: Scenariusz A zakładał brak jakiegokolwiek działania; Scenariusz B zakładał zwiększenie aktywności międzynarodowej, zwłaszcza na forach organizacji jak WTO, czy ICAO w celu wywierania politycznej presji na zawarcie międzynarodowych porozumień regulujących kwestię konkurencji; Scenariusz C wskazywał na nowelizację rozporządzenia 868/2004, porzucenie nieegzekwowalnego zakazu stosowania nieuczciwych praktyk cenowych i usprawnienie procedur; Scenariusz D obejmował działania wskazane w scenariuszu B uzupełnione o zupełne zastąpienie wspomnianego rozporządzenia zupełnie nowym aktem.

 

Ostatecznie zdecydowano się na wybór ostatniego z wariantów. Należy jednocześnie nadmienić, że już pierwsza inkarnacja strategii dla lotnictwa ogłoszona w grudniu 2015 roku jako jedne z głównych priorytetów wskazywała zwiększenie aktywności zmierzającej do tworzenia umów międzynarodowych regulujących warunki konkurencji. Trzeba też nadmienić, że Komisja Europejska z sukcesem doprowadziła do zawarcia takich umów z większością krajów „najbliższego sąsiedztwa” Unii Europejskiej. Wszystkie te akty zawierają reguły konkurencji w tym regulujące subsydia wzorowane na rozwiązaniach unijnych. Tutaj jednak możliwości oddziaływania UE się kończą bo jak dotąd próba „przeszczepienia” unijnych rozwiązań w zakresie konkurencji i kontroli subsydiów na grunt międzynarodowy w stosunkach z innymi krajami napotyka na duży opór.

 

Ciężko oceniać drugi z elementów, czyli nowy akt zastępujący rozporządzenie 868/2004, bo nie ma praktyki związanej ze stosowaniem analogicznych rozwiązań. Co do zasady nowe rozporządzenie (numer nadaje się dopiero po uchwaleniu) znajdzie zastosowanie jeśli wystąpią łącznie następujące przesłanki: zaistnieje praktyka mająca wpływ na konkurencje wprowadzona przez państwo trzecie; spowoduje ona uszczerbek lub ryzyko uszczerbku u przewoźnika europejskiego; wystąpi bezpośredni związek przyczynowy między powyższymi dwoma elementami. W takim wypadku Komisja Europejska może wszcząć postępowanie. W przypadku stwierdzenia antykonkurencyjnej praktyki KE może zastosować „środki naprawcze” (redressive measures), które mogą mieć formę finansowych obciążeń nakładanych na linię z danego kraju trzeciego albo mieć inną, niezdefiniowaną w akcie, postać.

 

Co zatem się zmieniło w stosunku do poprzedniego rozporządzenia? Niewiele. Główna zmiana polega na rozszerzeniu zakresu obowiązywania aktu, który teraz obejmuje wszystkie praktyki powodujące „uszczerbek” dla europejskich linii lotniczych. Pozornie znika zatem problem z definicją subsydiów i zupełnie niewykonalną oceną praktyk cenowych. Zamiast tego działanie definiowane jest całkowicie przez pryzmat skutków (wcześniej ten element też był obecny). To z kolei prowadzi do kwestii definicji „uszczerbku”, który będzie zasadnicza osią stosowania nowego rozporządzenia. Proponowany art. 11 stanowi, że uszczerbek będzie stwierdzany na podstawie zwłaszcza takich czynników jak rozkład (częstotliwość), wykorzystanie przepustowości, efekt sieciowy (w oryginale jest network effect, ale chyba chodzi o kontrybucję na siatkę), udziały w rynku, zyski, stopę zwrotu, poziom inwestycji i zatrudnienia. Użycie wyrażenia „zwłaszcza” wskazuje, że wyliczenie jest przykładowe i badanie może być uzupełnione o dodatkowe czynniki. Ocena ryzyka wystąpienia uszczerbku ma być dokonywana na podstawie wpływu na te same czynniki, który ma wystąpić w „przewidywalnej” przyszłości.

 

Zakres nowego aktu został więc rozszerzony i jest obecnie bardziej elastyczny, dopuszczający większą swobodę interpretacyjną. Nie jest możliwe realne prognozowanie jak będzie wyglądać interpretacja przytoczonego pojęcia, gdyż nie ma żadnej choćby trochę zbliżonej praktyki. Zasadniczy problem jednak pozostał. To jest będzie i musi być akt jednostronny, więc zawsze będzie stanowić mechanizm stymulujący analogiczną reakcję innego państwa. Konkludując można stwierdzić, że właściwe wszystkie fundamentalne problemy które zostały przedstawione w kontekście rozporządzenia 868/2004 pozostają aktualne także tutaj.

 

Czytaj także:

Nowy Komunikat Komisji - Otwarta i skomunikowana Europa - Analiza Część I: Checklista pożądanych zmian w zakresie obowiązku użyteczności publicznej (PSO – Public Service Obligation)

Nowy Komunikat Komisji - Otwarta i skomunikowana Europa - Analiza Część II: Klauzula kontroli i własności. Czy ograniczenie możliwości inwestycji zagranicznych w europejskie linie lotnicze ma jeszcze sens?

 

 

dr hab. Jakub Kociubiński

Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii

Uniwersytet Wrocławski

 

 

 

 

 

Tagi:

Bilety | Komisja Europejska | Komunikacja | Konkurencja | Linie lotnicze | Oferowanie | Prawo | Subwencja


powrót


Aby otrzymać dostęp do komentowania artykułów musisz się zalogować.

LOGIN

HASŁO




Jeżeli nie masz jeszcze konta, załóż je teraz

Rejestracja


Komentarze do tego artykułu:

REKLAMA


REKLAMA



Informacje EKES



REKLAMA


Giełda transportowa
Clicktrans.pl







Home | O nas | Polityka prywatności | Korzystanie z serwisu | Reklama w portalu | Kontakt | Mapa strony