INFORMACJE

Rynek Lotniczy

Linie Lotnicze

Porty Lotnicze

Samoloty

Drony

Dostawcy Usług

Prawo

Turystyka

BRANŻA

Nawigacja powietrzna

Innowacje & Technologie

Personalne

Rozmowy PRTL.pl

Komentarz tygodnia

Aviation Breakfast

Polski Klub Lotniczy

Przegląd prasy

INNE

Księgarnia

Szkolenia i konferencje

Studenckie koła i org. lotnicze

Znajdź pracę

Katalog firm

Przydatne linki

REKLAMA





Partnerzy portalu



Language selection


English Deutsch French Russian

Publikacje


Nowy Komunikat Komisji - Otwarta i skomunikowana Europa - Analiza Część I: Checklista pożądanych zmian w zakresie obowiązku użyteczności publicznej (PSO – Public Service Obligation)

dr Jakub Kociubiński, 2017-06-22
     

Kilka dni temu (8 czerwca 2017 roku) Komisja Europejska (KE, Komisja) opublikowała komunikat Aviation: Open and Connected Europe (COM(2017)286 final), gdzie zapowiedziała szereg inicjatyw wpisujących się w priorytety ogłoszonej w grudniu 2015 roku strategii w dziedzinie lotnictwa (COM(2015)0598 final).

 

Wspomniana strategia, mająca w załażeniu stanowić kompleksowe podejście do lotnictwa w Europie, moim zdaniem, jest zmarnowaną szansą, bo jedynie minimalnie porusza kwestie związane z prawem konkurencji, dlatego każda inicjatywa prowadząca do jej ulepszenia jest mile widziana. Pytanie tylko czy wybrany sposób ogłoszenia jest odpowiednią metodą. Sposób podejścia Komisji do tworzenia „strategii” (cudzysłów jest wymagany, bo użycie tego określenia w przypadku przedmiotowego dokumentu jest pewnym nadużyciem) zasługuje na odrębną analizę, niestety krytyczną, natomiast w dzisiejszym felietonie chciałbym rozpocząć analizę proponowanych zmian i zagadnień z tym związanych. Z tym bowiem wiąże się druga, dużo ważniejsza sprawa - jak ocenić proponowane zmiany? A przynajmniej te, co do których kształtu można zorientować się z ogólnikowych sformułowań.

 

Komisja w nowym dokumencie wskazała na cztery główne obszary zainteresowania: Stworzenie nowych regulacji dotyczących ochrony przed subsydiowaniem i nieuczciwymi praktykami cenowymi powodującymi uszczerbek dla Europejskich przewoźników lotniczych w świadczeniu usług z krajów trzecich (zastąpienie rozporządzenia 868/2004); Zmiana reguł dotyczących tzw. klauzuli kontroli i własności ograniczającej dopuszczalny udział kapitału z państw trzecich w strukturze właścicielskiej europejskich linii lotniczych; Wprowadzenie nowych wytycznych interpretacyjnych dotyczących obowiązku użyteczności publicznej (PSO – Public Service Obligation); Poprawienie efektywności zarządzania przestrzenią powietrzną, zwłaszcza minimalizowanie zaburzeń spowodowanych strajkami i zasad reagowania na nie.

 

W niniejszym tekście chciałbym skupić się na kwestii obowiązku użyteczności publicznej. Komunikat Otwarta i skomunikowana Europa zawiera jedynie ogólne stwierdzenie, że obecne reguły (rozporządzenie 1008/2008 w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty) nie są stosowane w sposób spójny, co odbija się na konkurencji. Dlatego równocześnie opublikowany został komunikat Wytyczne Komisji dotyczące rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1008/2008 w sprawie obowiązku użyteczności publicznej (COM(2017)3712 final). Wytyczne są bardzo ogólnikowe nawet jak na dokumenty tego typu i ich lektura skłania do konkluzji, że zostały tam przytoczone dobrze znane tezy interpretacyjne, natomiast nie zostały zaadresowane problemy, które przez praktyków wskazywane są jako istotne w kontekście tytułowego zobowiązania. To musi dziwić, dlatego że istnieje dobry i sprawdzony wzór w postaci tzw. Pakietu Altmark II stanowiącego ogólnosektorowe reguły dotyczące obowiązku użyteczności publicznej. Pakiet został opublikowany po raz pierwszy w 2005 roku i w oparciu o doświadczenia jego stosowania unowocześniony w 2011 roku. Istnieje zatem praktyka dotycząca tworzenia i stosowania zbliżonych wytycznych, dlatego jest niezrozumiałe dlaczego teraz powstał dokument stanowiący „krok wstecz”.

 

Ogłoszenie pakietu wydaje się być dobrą okazją dla stworzenia checklisty rozwiązań, które byłyby oczekiwane i pożądane w sygnalizowanych inicjatywach Komisji. Co zatem jest potrzebne, dla poprawy sytuacji? Oceniając istniejące przepisy pod kątem ich ewentualnego ulepszenia zwróciłbym uwagę na następujące elementy:

 

Wyznaczanie tras objętych obowiązkiem użyteczności publicznej: Obecnie to państwa decydują na, która trasę nałożyć wspomniane zobowiązanie. Komisja Europejska kontroluje wybór tylko pod kątem tzw. rażących błędów w ocenie, ale jak dotąd kontrola jest fikcyjna, bo wybór państwa odnośnie do trasy nie został jeszcze zakwestionowany. Dlatego część, zwłaszcza przedstawicieli regionalnych przewoźników, argumentuje, że system sprzyja powstawaniu nadużyć polegających na faktycznym subsydiowaniu niektórych operatorów, co staje się celem samym w sobie, w sytuacji gdy nie istnieje obiektywne uzasadnienie nałożenia tytułowego obowiązku (np. nie ma problemem ze skomunikowaniem regionu albo trasa wydaje się rentowna). Pojawia się w tym miejscu pytanie czy i jak można skonstruować przepisy przeciwdziałające nadużyciom tego mechanizmu.

 

Przepis traktatowy - art. 106 ust. 2 TFUE stanowiący podstawę wszystkich PSO (nie tylko w lotnictwie) nie jest obudowany żadnymi przesłankami, kiedy obowiązek użyteczności publicznej musi być nałożony. Dedykowane lotnictwu zasady są za to skonkretyzowane w rozporządzeniu 1008/2008, którego modyfikację tytułowy komunikat docelowo przewiduje. Jeżeli do rozporządzenia zostanie dodany akt soft law – wytyczne – zawierające wskazówki interpretacyjne w oparciu o pewną spójną metodologię oceny kiedy ekonomiczne parametry trasy uzasadniają nałożenie zobowiązania można dowodzić, że problem nadużyć zostanie ograniczony. Tu jednak pojawia się kilka wątpliwości:

 

Obecnie to państwa ustalają pożądany standard oferowania i w oparciu o to, czy może on być komercyjnie spełniony decydują o zastosowaniu PSO. Czyli ustalając zbyt wysoki poziom usług państwo może zawsze argumentować, że zachodzi tzw. niedomóg rynku uzasadniający ingerencję. Mówiąc w pewnym uproszczeniu, państwo może bowiem powiedzieć, że wymagana jest tak duża liczba rotacji, tak duża liczba miejsc i tak niskie taryfy, że warunki będą niespełnialne w sposób komercyjny. Zatem postulat w tym aspekcie dotyczy stworzenia pewnych spójnych wytycznych dotyczących wyznaczania standardu oferowania.

 

Kolejną rzeczą jest podnoszony często argument, że PSO jest nakładane na trasy, gdzie bez problemu można działać bez korekty mechanizmu rynkowego (vide trasy między poszczególnymi wyspami kanaryjskimi), czyli innymi słowy tam gdzie opłaca się latać. Komisja wskazuje tutaj, w towarzyszącym Komunikatowi zestawie „pytań i odpowiedzi”, zamiar wprowadzenia doprecyzowania nieprzetłumaczalnego określenia thin route. Wiadomo, że chodzi o te trasy, gdzie popyt jest mały i w intuicyjnym sensie termin jest jasny, nie jest to kategoria prawna i nie występuje w żadnym normatywnym akcie dlatego nie jest jasne jakie będzie zastosowanie nieistniejącego w sensie prawnym pojęcia nawet jak jego interpretacja będzie jasna.

 

Na pierwszy rzut oka nakładanie tras gdzie latanie jest opłacalne wydaje się nadużyciem tytułowego mechanizmu, ale nie można zapominać, że jednym z kluczowych elementów PSO jest tzw. funkcja gwarancyjna. Obowiązek użyteczności publicznej służyć musi zagwarantowania dostępności danej usługi, bo nawet jeśli ona się opłaca to nie jest wykluczone, że dotychczasowy operator (z różnych przyczyn) wycofa się z jej świadczenia. Ale tutaj można argumentować w następujący sposób: Jeśli obecny przewoźnik zaprzestanie oferowania ale trasa jest ekonomicznie atrakcyjna, nowy przewoźnik w końcu wejdzie na rynek, ale zanim tak się stanie obsługa danego połączenia będzie niewystarczająca, albo nie będzie istnieć w ogóle. Zatem istnieje potrzeba nałożenia PSO dla zagwarantowania ciągłości oferowania. Nie można zapominać, że tytułowe zobowiązanie ma dwa aspekty: Analizy skupiają się na ogół na tym, że przewoźnik może dostać środki od państwa, ale drugim elementem jest to, że dany operator jest prawnie „zmuszony” do utrzymania oferowania. Argument podkreślający wspomnianą funkcję gwarancyjną jest więc teoretycznie rzecz biorąc nie do zbicia, ale w praktyce jest wątpliwe na ile rzeczywiście takie przerwanie dostaw jest realistyczne w sytuacji istnienia oczywistej zachęty komercyjnej. Jest więc logicznie poprawny, ale na ile realistyczny – to jest kwestia dyskusyjna.

 

Mechanizm finansowania: Co do zasady rekompensata z tytułu świadczenia usługi publicznej (która nie stanowi pomocy publicznej) ma pokrywać koszty desygnowanego operatora gwarantując mu dodatkowo tzw. rozsądny zysk. Jak dotąd w transporcie lotniczym mechanizm finansowania PSO zaproponowany przez państwa nie został zakwestionowany i akurat ten mechanizm systemu nie jest uznawany za szczególnie kontrowersyjny. Zupełnie incydentalnie wskazuje się na nieprawidłowości związane tą kwestią. Można zaryzykować tezę, że sam mechanizm jest wtórny w stosunku do wyboru trasy i ustalenia pożądanego standardu oferowania, nie jest to więc problem samoistny.          

 

Można natomiast pokusić się o pewne ulepszenie w tej sferze. Istnieje sprawdzony wzorzec w postaci ogólnosektorowego tzw. Pakietu Altmark II stanowiącego wytyczne interpretacyjne w zakresie organizacji i usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Nie dotyczy on zasadniczo lotnictwa, choć jego ogólne zasady znajdują zastosowanie do PSO w tym sektorze. Z resztą specyfika tytułowej branży sprawia, że takie ogólne zasady nie sprawdzają się dobrze. Ale w związku z tym można postulować stworzenie wytycznych specjalnie zaprojektowanych z myślą o lotnictwie. Mogłyby się w nich znaleźć pewne wskazówki metodologiczne dotyczące kwalifikacji kosztów (operator związany jest i tak wymogami przejrzystości z dyrektywy 111/2006), czy interpretacji rozsądnego zysku. Regulacja tej sfery musiałaby jednak pozostać dosyć ogólna. Praktyka stosowania wspomnianego Pakietu Altmark II, która to też trzeba odnotować generalnie skłania do pozytywnej oceny pakietu, wskazuje na problemy z oceną tego co jest „rozsądnym zyskiem” przedsiębiorstwa. Pewien benchmark stanowi średnia zysków z ostatnich dwóch lat danej branży, ale w transporcie lotniczym, gdzie duży wpływ na zyski mają czynniki zewnętrzne na przykład wahania cen ropy, taka średnia może dawać wypaczone wyniki. Można także wskazywać brak porównywalności między linią niskokosztową mającą zunifikowaną flotę i latającą point-to-point a przewoźnikiem sieciowym. Innymi słowy pojawia się problem do kogo i czego porównać sytuację operatora PSO ustalając jego „rozsądny zysk” (w toku wcześniejszej praktyki stosowania pakietu przytaczano podręcznikowy wręcz przykład do kogo porównać sytuację pocztowego monopolisty przed liberalizacją tego sektora).

 

Mechanizm kontroli: Problem wyznaczania trasy i ewentualnych nadużyć związanych z mechanizmem finasowania w rzeczywistości nie jest samoistny, tylko stanowi konsekwencję mechanizmu notyfikacji i kontroli. Obecnie państwo organizuje system PSO (wybór operatora, finansowanie etc.) i zgłasza już „gotowy” (działający) system Komisji. Nie ma zatem takiej sytuacji jaka jest na przykład w kontroli pomocy publicznej, gdzie notyfikuje się środek, czeka na zielone światło KE i dopiero potem uruchamia środki (przynajmniej tak powinno być). W przypadku PSO jest inaczej, więc ewentualna negatywna decyzja oznaczałaby konieczność likwidacji już działającego systemu co może być problematyczne i wiązać się np. odpowiedzialnością odszkodowawczą instytucji kontraktującej wobec wyłonionego wcześniej operatora. Można zatem argumentować, że mechanizm kontroli prewencyjnej, czyli stosowany zanim wdroży się dane PSO stanowiłby rozwiązanie tego problemu.     

 

Tu jednak pojawia się problem. Stosowanie PSO odbywa się na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE. Przepis umożliwia wyłączenie wszystkich innych przepisów traktatowych w szczególności reguł konkurencji, wobec przedsiębiorstw zobowiązanych do zarzadzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym (czyli operatorów PSO). Nie jest on jednak obwarowany analogicznymi wymogami proceduralnymi jak w przypadku pomocy publicznej, gdzie istnieje prawny obowiązek uprzedniego zgłoszenia środków. Wydaje się więc, że przekonstruowanie systemu kontroli stosowania art. 106 ust. 2 TFUE i zastąpienie kontroli ex post (następczej) kontrolą ex ante (uprzednią) jest niedopuszczalne. Oczywiście zakładając, że doszło do „rażącego błędu w ocenie” w wyborze trasy czy na przykład ustaleniu mechanizmu finansowania, który powinien skutkować likwidacją zobowiązania nawet obecne rozwiązania, mimo sygnalizowanych kłopotów natury praktycznej, umożliwiają podjęcie działań.

 

Problemem jest nie sam mechanizm, który patrząc na konstrukcję przepisu traktatowego wydaje się „nienaprawialny” w tym aspekcie, a kwestia pewnej woli „politycznej” po stronie Komisji Europejskiej. Wydaje się realistyczną, ale jednak spekulacją, że gdyby nastąpiło zaostrzenie podejścia Komisji skutkujące wydaniem decyzji uznającej nałożenie obowiązku użyteczności publicznej za niezasadne i nakazujące jego likwidację, to miałoby to funkcję prewencyjną wymuszające na państwach większą ostrożność w stosowaniu PSO. Podobną prawidłowość możemy obserwować w następstwie zmiany podejścia KE do kwestii dopłat marketingowych i zbyt hojnych rabatów opłat lotniskowych.

 

Warto jeszcze nadmienić, że w wydanym równolegle z Komunikatem zestawie „pytań i odpowiedzi” – komunikacie prasowym, KE wskazuje, że przygotowywana inicjatywa ma za zadanie wyjaśnić interakcję między zobowiązaniem do świadczenia usługi publicznej a pomocą publiczną. Myślałem, że od 2005 roku ta relacja jest jasna (wcześniej, rzeczywiście były bardzo poważne problemy). Wtedy bowiem opublikowano pierwszy pakiet regulacyjny tzw. Pakiet Altmark powielające tezy słynnego orzeczenia Trybunału w sprawie Altmark (C-280/00), gdzie sformułowano jasne i czytelne zasady rozgraniczenia między wspomnianymi regułami. Jeżeli finansowanie nie spełni przesłanek zastosowania art. 106 ust. 2 TFUE (a tu przesłanki są tak ogólne, że właściwie zawsze spełni), wówczas stanowi pomoc publiczną. Podlega wtedy odrębnej ocenie dopuszczalności w trybie prawa subwencyjnego, może więc i tak być dopuszczone. Natomiast w każdym przypadku zwrot nienależnie przyznanej rekompensaty odbywa się na analogicznych zasadach jak zwrot pomocy publicznej. Ciężko sobie wyobrazić co mogłoby podlegać wyjaśnieniu jeśli kwestia relacji między tymi dwoma systemami jest w całości determinowana tym jakie są kryteria do nałożenia PSO – jeśli ustanowienia obowiązku ani wysokości rekompensaty się nie kwestionuje problem styku z prawem pomocy publicznej nie istnieje.

 

Podsumowując tę krótką checklistę kwestii, gdzie obecne rozwiązania regulujące obowiązek użyteczności publicznej w transporcie lotniczym można dojść do niezbyt optymistycznej konkluzji, że ulepszenia mogą nastąpić w obszarach, gdzie nie ma specjalnych problemów z systemem, a tam gdzie leżą prawdziwe problemy niewiele da się zrobić. Wytyczne dotyczące rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1008/2008 w sprawie obowiązku użyteczności publicznej niestety potwierdzają te konkluzję. Ogólny pesymistyczny wydźwięk jest jednak nie do końca uprawniony, bo o ile rzeczywiście mechanizm kontroli jest i będzie niedoskonały, to nie zmienia to faktu, że istnieje, tylko jak dotąd nie był właściwie w ogóle stosowany. Można więc powiedzieć, że przytaczane stwierdzenie Komisji, iż obowiązujące reguły nie są spójnie stosowane nie jest do końca prawdziwe. One przez KE nie są stosowane w ogóle, bo system faktycznie daje państwom carte blanche i to tam ewentualny brak spójności się pojawia. Ale w takim wypadku problemem nie są zasady, tylko nadzór.

 

Zatem kluczową kwestią jest nie tyle dodatkowe doprecyzowanie zasad, które i tak w wielu obszarach muszą pozostać dosyć ogólne, ale nastawienie Komisji Europejskiej w egzekwowaniu istniejących reguł i liczenie się z koniecznością wydania niepopularnych politycznie decyzji likwidujących dane PSO w sytuacji niezasadności zobowiązania (na ten temat nowe Wytyczne milczą). Tylko taki wariant jest możliwy skoro nie ma i nie może być obowiązku uprzedniego zgłoszenia zamiaru nałożenia zobowiązania, każda kontrola dotyczyć będzie już funkcjonującego systemu. Oczywiście można też pokusić się o spekulację, że wydanie nowych reguł nie będzie skutkować widocznym zaostrzeniem nastawienia Komisji i nie będzie żadnych głośnych decyzji stwierdzających „rażący błąd w ocenie” podczas nakładania PSO. Wówczas można zapytać o sens reformy, bo przecież dominującą cechą istniejących rozwiązań jest duża swoboda państw członkowskich w ustalaniu wszystkich parametrów zobowiązania. Jeżeli wprowadzi się pewien wspólny standard interpretacyjny, ale okaże się że wszystkie dotychczasowe PSO wpisują się w te ramy i nie ma potrzeby podejmowania dalszych działań, to ocena tego standardu i samej reformy jest jednoznaczna.

 

Należy jednocześnie wyraźnie odnotować, że ewentualne zaostrzenie kryteriów kontroli jest równoznaczne z ograniczeniem swobody państw członkowskich w tym obszarze. Konsekwencją jest większa ingerencja instytucji unijnych w swobodę krajów członkowskich, co podlega osobnej ocenie w kategoriach czysto politycznych.

 

 

dr hab. Jakub Kociubiński

Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii

Uniwersytet Wrocławski

 

 

 

 

Tagi:

Finanse | Komisja Europejska | Konkurencja | Kontrola | Lotnisko | Praca | Prawo | Przepisy | Rozwój | Siatka połączeń | Strategia | UE | użyteczność publiczna


powrót


Aby otrzymać dostęp do komentowania artykułów musisz się zalogować.

LOGIN

HASŁO




Jeżeli nie masz jeszcze konta, załóż je teraz

Rejestracja


Komentarze do tego artykułu:

REKLAMA


REKLAMA



Informacje EKES



REKLAMA


Giełda transportowa
Clicktrans.pl







Home | O nas | Polityka prywatności | Korzystanie z serwisu | Reklama w portalu | Kontakt | Mapa strony