INFORMACJE

Rynek Lotniczy

Linie Lotnicze

Porty Lotnicze

Samoloty

Drony

Dostawcy Usług

Prawo

Turystyka

BRANŻA

Nawigacja powietrzna

Innowacje & Technologie

Personalne

Rozmowy PRTL.pl

Komentarz tygodnia

Aviation Breakfast

Polski Klub Lotniczy

Przegląd prasy

INNE

Księgarnia

Szkolenia i konferencje

Studenckie koła i org. lotnicze

Znajdź pracę

Katalog firm

Przydatne linki

REKLAMA





Partnerzy portalu



Language selection


English Deutsch French Russian

Publikacje


Opłaty marketingowe, promocje regionu – kwestia możliwości przeciwdziałania ukrytemu wsparciu przewoźników niskokosztowych

Jakub Kociubiński, 2018-10-30
     

Kwestia stosowania różnego rodzaju wsparcia dla przewoźników niskokosztowych przedstawianych jako dopłaty marketingowe czy wydatki na promocję regionu jest jednym z najbardziej kontrowersyjnych aspektów przeznaczania publicznych środków na transport lotniczy. O ile istnieje generalny konsensus, że zjawisko jest powszechne, to nie ma żadnych miarodajnych badań potwierdzających te przypuszczenia i ukazujących skalę praktyki (choć wydaje się to wynikać z praktycznych trudności związanych z gromadzeniem danych, nie zaś z przerysowania problemu).

 

Krótko po wejściu w życie opisywanych wielokrotnie Wytycznych dotyczących pomocy dla portów lotniczych i przewoźników (Dz. Urz. UE z 2014 r., C 99/3) Komisja Europejska wszczęła serię postepowań, gdzie linie lotnicze zostały uznane za beneficjentów niedozwolonej pomocy publicznej właśnie z tytułu otrzymywania środków we wspomnianej formie (Angoulême, Pau Pyrénées, Nîmes, Klagenfurt). Choć te postepowania należy uznać za jednoznaczny sygnał, że z jednej strony praktyka jest nielegalna a z drugiej, że KE postanowiła z nią ostrzej walczyć to, gdyby porównać ilość spraw z liczbą portów lotniczych w Unii Europejskiej statystycznie rzecz biorąc jest to bardzo mały ułamek. Oczywiście to można intepretować na dwa sposoby: Pierwsze podejście byłoby takie, że więcej takich patologicznych praktyk po prostu nie ma, a drugie, że niczego więcej nie udało się wykryć.

 

Niezależnie od tego jaka jest realna skala zjawiska (bo tego nikt nie wie w skali UE) druga z powyższych interpretacji też jest zasadniczo prawdziwa, bo tytułowa praktyka jest rzeczywiście bardzo trudna do wykrycia i przeciwdziałania.

 

I.

 

Generalnie tytułowe praktyki mogą zostać zakwalifikowane jako niedopuszczalna pomoc publiczna i właśnie instrumenty prawa subwencyjnego UE są wykorzystywane do jej zwalczania. Pomoc publiczną intepretuje się jako każde przysporzenie korzyści (pochodzące ze źródeł państwowych rzecz jasna), nieosiągalne w normalnych warunkach rynkowych. Jeżeli wobec tego uda się wykazać, że dany kontrakt na przykład na promocję regionu jest dla linii korzystniejszy niż analogiczny kontrakt zawierany na „normalnych warunkach rynkowych”, wówczas korzyść, którą otrzymuje przewoźnik można zakwalifikować jako pomoc publiczną. To czy ona będzie dopuszczalna czy nie jest osobną kwestią, ale sama możliwość uznania takiego środka za pomoc otwiera formalną możliwość wszczęcia postępowania.

 

Od strony czysto formalnej przedstawiona powyżej interpretacja się broni. Wpisuje się w przyjętą i stosowaną interpretację pojęcia pomocy publicznej i można powiedzieć, że pozwala uchwycić istotę problemu, że owe kontrakty są tylko „zasłoną dymną” a rzeczywistym celem jest udzielenie wsparcia przewoźnikowi, żeby ten zdecydować się latać do z reguły niewielkiego regionalnego portu lotniczego.

 

Od strony praktycznej powyższe podejście nie jest jednak pozbawione niejasności: Zasadniczy problem polega na tym jak ocenić „normalne warunki rynkowe”. Teoretycznie idealnym benchmarkiem byłby kontrakt mający identyczny przedmiot zawarty w tym samym państwie między przewoźnikiem i portem będących w porównywalnej sytuacji ze stronami badanego kontraktu. Wówczas porównując obydwa kontrakty można by stwierdzić, czy ten będący przedmiotem postepowania jest nadmiernie korzystny dla przewoźnika-strony. Problem polega na tym, że takiego benchmarku nie ma.

 

Po pierwsze, tego typu umowy nie są notyfikowane zatem Komisja Europejska nie ma realnej możliwości zgromadzenia bazy, na podstawie której można by dokonać analizy porównawczej. To jest czynnik, który powróci w dalszej części felietonu w kontekście zagadnienia związanego z wykrywaniem tego typu praktyk. Natomiast badając same „normalne warunki rynkowe” KE będzie miała trudności ze wskazaniem realnego, modelowego kontraktu stanowiącego punkt odniesienia.

 

Z tym wiąże się kwestia oceny jaki ów modelowy punkt odniesienia ma być, niezależnie od tego czy znajdzie się go w praktyce, czy stworzy na potrzeby postepowania. Przyjmując potoczne rozumienie, pojęcie „normalne warunki rynkowe” odpowiadałyby pewnemu teoretycznemu, idealnemu stanowi konkurencji na rynku (zbliżonego do modelu konkurencji doskonałej stosowanej w naukach ekonomicznych). Natomiast ów może nie idealny w sensie ekonomicznym, ale przynajmniej optymalny z punktu widzenia regulatora stan nie istnieje w rzeczywistości albo jak zostało wspomniane wyżej KE ma ograniczone możliwości stwierdzenia jego istnienia.

 

Koncepcja „normalnych warunków rynkowych” jest więc do pewnego stopnia fikcją prawną (co nie jest niczym złym samo w sobie). Normalne warunki rynkowe mogą bowiem oznaczać albo warunki panujące już wcześniej na rynku i wówczas, zakładając, że uda się wystarczająco dokładnie je zbadać, może się okazać, że one są dalekie od optymalnych. Albo mogą oznaczać pewien teoretyczny optymalny model, niekoniecznie występujący w praktyce, który siłą rzeczy będzie wtedy arbitralny.

 

II.

 

Kolejna kwestia dotyczy samej możliwości wykrycia zjawiska. Jeżeli strony (niezależnie od intencji) nie traktują danej praktyki za pomoc publiczną, to jest oczywistym, że środek nie podlega notyfikacji. Wobec tego wykrycie tego typu działania wymagałoby od KE stałego monitorowania wszystkich portów lotniczych, co jest problematyczne, bo po pierwsze wiąże się z zaangażowaniem nieproporcjonalnie dużych zasobów (które w takiej skali są niedostępne); po drugie z działaniem „na ślepo”, które jest generalnie niedopuszczalne. Postępowania można bowiem wszcząć, jeśli istnieją uzasadnione podejrzenia, że naruszenie miało miejsce, nie zaś na zasadzie „sprawdzimy wszystkich, ktoś na pewno wpadnie”.

 

Nie można też wymagać od wszystkich zaangażowanych stron zgłaszania tego typu kontraktów, bo nie ma na to podstawy prawnej. Trzeba notyfikować pomoc, ale jeżeli tutaj nikt tego nie traktuje jako pomocy, to strony mogą się łatwo bronić wskazując, że środek nie miał nigdy być pomocą. Z resztą brak notyfikacji i tak nie przesądza o niedopuszczalności, czyli nikt niczego nie ryzykuje nie dokonując zgłoszenia. Wydawać się zatem może, że wymagany byłby dedykowany przepis nakładający wprost obowiązek zgłaszania takich kontraktów. Tylko, że taki przepis i tak pozostawałby martwą literą, bo istnieje bardzo duża możliwość form i uzasadnień owych umów, że byłoby bardzo trudno (jeżeli nie zupełnie niemożliwe) skonstruować przepis, który zawierałby na tyle jasne i precyzyjne przesłanki, że pozwoliłyby objąć obowiązkiem notyfikacji wszystkie „podejrzane” kontrakty.

 

Poza tym wspomniane umowy nie musza być zawierane między portem lotniczym a przewoźnikiem a częściej stroną jest na przykład jednostka samorządu terytorialnego lub jakaś państwowa jednostka organizacyjna (np. izba turystyczna). Zatem krąg potencjalnych adresatów niewątpliwie utrudnia monitorowanie tego typu działalności. Poza tym dla wystąpienia pomocy publicznej środki muszą pochodzić z zasobów państwowych, ale niekoniecznie bezpośrednio. W praktyce (akurat nie w lotnictwie) stosunkowo często zdarzało się, że środki przekazywane są najpierw innej instytucji, publicznej lub prywatnej i dopiero ona przekazuje je rzeczywistemu beneficjentowi. W opisywanym przypadku można na przykład wyobrazić sobie sytuacje, że samorząd przekazuje środki niepublicznej organizacji (pozarządowej) zajmującej się promocją regionu, która musi je wykorzystać w ramach zawartej później umowy promocyjnej z linią lotniczą. Tego typu działanie (występujące wcześniej w innych sektorach) jest jak najbardziej do przeciwdziałania w obecnych ramach prawa pomocy publicznej, ale trzeba wiedzieć, że miało miejsce co oznacza powrót do niemożności stałego monitorowania wszystkich przewoźników i wszystkich portów w Unii oraz całej otwartej (czyli potencjalnie nieskończonej) grupy podmiotów, które mogłyby zawrzeć rzeczony kontrakt i mógłby otrzymać na to publiczne środki.

 

III.

 

Zauważając praktyczne problemy związane z wykryciem tytułowych praktyk, rozwiązanie systemowe wydaje się wiec mocno iluzoryczne. Wraca wspomniany dylemat jak skonstruować przepis, żeby objął wszystkie możliwe (nawet te jeszcze nie zastosowane!) konfiguracje umów, kontraktów marketingowych, promocji regionu czy jakichkolwiek innych, które stanowiłyby w rzeczywistości pomoc publiczną. Należy wskazać, że jeżeli strony zdecydowały się udzielić tego typu wsparcia w celu ominięcia reguł prawa subwencyjnego, czyli innymi słowy mają interes w utrzymaniu status quo to nie można konstruować mechanizmu kontroli bazującego na zgłoszeniach (czyli mówiąc w pewnym uproszczeniu „dobrej woli”) samych uczestników. Poza tym nie wydaje się, żeby można było zakazać zawierania specyficznego rodzaju umów. Byłoby to działanie dyskryminacyjne. Jeżeli producent n przykład słodyczy może się reklamować na samolotach to dlaczego nie region. Byłoby to nadmierną ingerencją w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej (przewoźnika-strony umowy). Zwłaszcza, że taki zakaz mógłby być łatwo uchylony z powodu naruszenia zasady proporcjonalności i niewystarczającego uzasadnienia. Przecież nie ma żadnych adekwatnych statystyk dotyczących skali zjawiska (z resztą, gdyby były to można by przeciwdziałać, bez żadnych dodatkowych zakazów), zatem wprowadzenie głębokiej ingerencji w zasady prowadzenia działalności gospodarczej poparte uzasadnieniem, że zjawisko występuje, jest niekorzystne, ale nie wiadomo jak jest duże nie pozwoliłoby ocenić adekwatności i proporcjonalności zakazu.

 

IV.

 

Podsumowując można stwierdzić, że zasadniczy problem z przeciwdziałaniem zjawisku udzielania wsparcia przewoźnikom niskokosztowym pod pretekstem na przykład promocji regionu nie polega na istnieniu nieadekwatnych ram prawa materialnego, czyli samej konstrukcji udzielania niedozwolonej pomocy publicznej, tylko związane jest z wykrywalnością. Nie wydaje się bowiem, żeby było możliwe stworzenie przepisu dedykowanego tego typu praktykom, bo choć one najczęściej traktowane są jako pewna jedna kategoria to w praktyce ich formy są różnorodne. W związku z tym środki dla systemowego uregulowania tej kwestii nie wydają się obecnie dostępne, zwłaszcza gdy istnieje polityczna motywacja utrzymywania regionalnych portów lotniczych, które niekoniecznie mają biznesową rację bytu. W takiej sytuacji niskokosztowy przewoźnik, który jest głównym operatorem w obiekcie uzyskuje przewagę kontraktową zatem może wykorzystywać sytuacje faktycznego uzależnienia zarządcy portu i pośrednio kontrolującego go samorządu (w UE większość portów regionalnych ma publicznoprawną strukturę własności). To z kolei wyjaśnia, ale nie usprawiedliwia, stosowanie tytułowych zabiegów. Czyli można powiedzieć, że próby bezpośredniego zwalczania ukrytego subsydiowania, mało skuteczne jak zostało wskazane, są w znacznej mierze uderzeniem w objawy, nie zaś przyczyny choroby.

 

 

Dr hab. Jakub Kociubiński

Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii

Uniwersytet Wrocławski

 

 

 

Tagi:

Finanse | Pomoc | pomoc publiczna


powrót


Aby otrzymać dostęp do komentowania artykułów musisz się zalogować.

LOGIN

HASŁO




Jeżeli nie masz jeszcze konta, załóż je teraz

Rejestracja


Komentarze do tego artykułu:

REKLAMA


REKLAMA



Informacje EKES



REKLAMA


Giełda transportowa
Clicktrans.pl







Home | O nas | Polityka prywatności | Korzystanie z serwisu | Reklama w portalu | Kontakt | Mapa strony